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EVOLUCIONAR DE PRODUCTO A BIEN PÚBLICO: UN ENFOQUE ECONÓMICO INSTITUCIONAL

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Lejos de creer que los países desarrollados lo son porque producen y tienen muchas cosas, soy de la idea de que éstos se diferencian por la cantidad de bienes públicos que son capaces de gestionar.

 

Publicado en la Revista Gestión Pública y Desarrollo, Julio de 2013

Vivimos en una época de grandes cambios, de cambios silenciosos pero profundos, que nos ponen nuevamente en el límite del análisis, donde lo racional se descuadra de la realidad y lo real pareciera no tener sentido lógico. 

Especialmente en el caso de las economías de los países desarrollados, hemos sido testigos de que, lejos de la tesis que el mercado resuelve todo, los ciudadanos se han visto capturados en un sistema de vida que les cuesta mucho y además,  cuando éste falla, son los mismos ciudadanos los responsables de hacer las reparaciones.

¿En qué momento se dio origen a este problema? ¿Cómo puede ser que las personas de estos tiempos, más prolíficos intelectualmente respecto a otra generación o especie que haya habitado la tierra, nos encontremos en un jaque económico y ecológico? ¿Lo que pagamos como sociedad corresponde a una falla técnica o a una falla ética?

Quisiera aportar en este artículo una hipótesis, que exige regresar a las bases de lo que entendemos por Bien Público y Bien Privado. Creo que con el tiempo se han generado errores de interpretación con sus consecuentes estigmatizaciones. El concepto de Bien Público ha perdido su sentido económico y político. Aquí un recordatorio de la definición de Bien Público.

Un Bien Público puro es un beneficio (tangible o intangible) al que todos pueden acceder y donde no hay rivalidad en el consumo[1]. Un Bien Público puro es difícil de ver en el cotidiano porque ambas condiciones de la definición desafían la realidad de los recursos escasos. Prefiero hablar, a efectos de dar un uso práctico, de Bien Público Condicionado, donde si un ciudadano cumple con una condición determinada es capaz de experimentar el beneficio de un Bien Público como si fuera puro.

Por otra parte, un bien privado, más allá de no ser un Bien Público, implica una situación penosa. Lo es porque la producción del bien privado implica que sus productores, con recursos limitados, deben decidir cómo excluir del acceso a dicho bien a cierto grupo de personas, con el consecuente efecto para la sociedad que tendrá en varios niveles.

En primer lugar, la sociedad se segmenta bajo un criterio de exclusión respecto al acceso al bien privado. Dicho de otra manera, se busca un patrón en aquellas personas de las cuales se decide que no deberán acceder al bien. Generalmente se emplea el poder adquisitivo. Hoy en día, los estudios de mercado y las decisiones del gobierno, emplean el criterio respecto a si la persona tiene o no acceso a un bien privado, lo que contribuye aún más a la segmentación.

En segundo lugar, el no consumo del bien privado genera diferencias en el desarrollo de largo plazo de las personas y de su descendencia respecto a aquellos que sí tuvieron acceso al bien privado o acceso en una etapa previa. Con el tiempo será cada vez más costoso y, en consecuencia, menos probable que las personas inicialmente privadas del bien puedan obtener el mismo efecto de desarrollo si se accede al bien privado con posterioridad. Por ejemplo, el efecto sobre la salud de una buena nutrición es mayor para aquella persona que adoptó las prácticas correctas desde recién nacido frente a aquella persona que recién las adopta a los 45 años. Lo mismo se puede inferir para el caso de la educación, desarrollo de la comprensión lectora, acceso a medicamentos, entre otros. La falta de acceso a bienes privados, son en consecuencia una situación que no sólo afecta a personas del presente, sino que reducirá las posibilidades de sus descendientes.

Así, creer que los bienes privados pueden sustituir las condiciones del Bien Público es mantener un sistema de ganadores y perdedores que no avanza a ningún lado en términos de desarrollo. Aún cuando uno observa un aumento en las condiciones de vida no se alcanza necesariamente una condición de Bien Público. Esto es lo que se ve en países emergentes cercanos como Chile o Brasil, donde a pesar de haber aumentado los estándares de vida y consumo, no se ha incrementado la cantidad y calidad de bienes públicos. Recuerde que Bien Público no son sólo cosas o servicios, el Bien Público es un beneficio al que todos pueden acceder y no hay rivalidad en el consumo.

El Bien Público no es Monopolio del Estado.

Si a estas alturas del artículo, usted cree que soy una persona de izquierda, ávida por nacionalizar y estatizar todo, siéntese bien en su silla o respaldo de cama por lo que va a leer a continuación: Un Bien Público no es exclusivamente producido por el Estado, también es producido por privados.

Muchas personas creen que un Bien Público es algo producido solo por  una organización del Estado y presumiblemente por los políticos de turno. Algo que echa a tierra esta creencia es Gmail. Este servicio de Google tiene las características de un Bien Público condicionado, no hay persona frente a un computador con conexión a internet a quien se le impida obtener una cuenta de Gmail, acceso al Google drive, o más aún a las herramientas similares a Microsoft Office que ofrece Google. Así mismo, dos personas usando el servicio de Gmail no impiden a un tercero utilizar el servicio a la vez. Estas son características de un Bien Público.

Pero Google no tiene nada de empresa estatal: Tiene dueños millonarios, cotiza en bolsa, cobra mucho dinero, etc. No obstante, el servicio que brinda tiene costos que son traspasados a actores que son diferentes al usuario, quien no percibe costo alguno. Incluso, el proyecto Loon[2] que consiste de trabajar con globos transmisores de señal de internet y que llegan al límite con el espacio exterior,  para conectar a personas en zonas rurales o alejadas de cobertura,  apunta a que Google continúe en la línea de generar servicios, bajo un modelo de negocio que claramente tiene fines de lucro pero basados en producir bienes públicos.

Un Bien Público tampoco es consecuencia del libre mercado

Ahora debe creer que soy un abanderado del neoliberalismo que quiere que todo lo resuelva el mercado. Pues adivine qué: no es posible alcanzar un Bien Público por medio del libre mercado.

Las tesis de los economistas neoliberales de los ochentas han influido enormemente en una retirada del Estado de las actividades productivas y de servicios bajo el argumento que el ciudadano como usuario sabe elegir aquello que le conviene. Junto con ello la visión neoliberal implica que competencia entre empresas presionarán que los precios ofertados coincidan con las diferentes disposiciones de pago de los usuarios, llegando a tener lo que se denomina en economía como un mercado eficiente: todos tienen posibilidad de acceder a un bien X con diferentes características de acuerdo al precio que tienen y los proveedores privados se adaptarán mejor que el Estado para brindar dichos bienes. Esto se parece a un Bien Público pero no lo es y todas las decisiones de política pública que resuelven la necesidad de brindar un Bien Público a través de la eficiencia del mercado logran algo que mejora el bienestar, de forma poco sostenible y para nada contribuye al desarrollo. Esto se da especialmente en el caso de los subsidios y la idea de crear cuasi mercados públicos – privados para hacer llegar un Bien Público.

Este es el caso de la educación escolar en Chile, que con su modelo de colegios particulares subvencionados, ha generado un flujo mucho mayor de alumnos y dinero pero se encuentra muy lejos de consolidar un Bien Público en el que cualquier estudiante tenga acceso a un nivel mínimo de aprendizaje cuando egresa. Un caso de política pública de largo plazo que no condujo a un Bien Público y que tiene externalidades negativas que aún no se terminan de comprender totalmente.

En la situación más neoliberal, vale decir, donde el estado no participa podemos advertir mayores argumentos que evidencian este segundo error: Desde una perspectiva estructural (si tomamos una radiografía del mercado), la tesis del libre mercado como vía para alcanzar bienes públicos es cierta en muchos casos pero desde una perspectiva dinámica, si damos seguimiento a lo largo del tiempo, veremos que los mercados eficientes se vuelven carteles coludidos, especialmente en el caso de los bienes inelásticos… y justamente los bienes inelásticos tienden a ser aquellos que se asocian más con problemas públicos: Medicinas, Salud, Educación, Seguridad.  Cuando se ve a lo largo del tiempo que las empresas van saliendo del mercado y la manera en que aquellas que permanecen logran igualar su estructura de costos, se ingresa por un camino complicado y equivocado llamado colusión. Esto se ha visto en varias industrias, por ejemplo en las fusiones y adquisiciones de empresas de los 80’s, o en el caso de las cadenas de farmacias en Chile durante la década pasada o en el caso del rescate de los bancos en quiebra en Estados Unidos y Europa.

Creer que un bien público se reduce a un producto es aumentar populismo.

Aquí es donde debe detenerse, para leer algo que es importante. Un Bien Público se consigue a través de diversos productos y servicios, ya sean públicos o privados, pero un Bien Público no puede ser reducido solamente a un producto y servicio.

Quienes cometen este error suelen tomar decisiones que refuerzan el patrón de comportamiento populista de un gobierno, lo que implica un encarecimiento del presupuesto para proyectos sociales y obteniendo un retorno bajo en cuanto a gobernabilidad. La adicción numero 1 de una sociedad es el populismo pues hasta los países más desarrollados caen de rodillas ante un ciclo populista. Repartir raciones de alimentos a todos los niños del Perú no reemplaza el Bien Público en el que todo niño peruano tiene asegurada una nutrición con un estándar de calidad después de los 36 meses de nacido. Lo único que se asegura dando productos como bienes públicos es que el gobernante de turno gozará de mayor popularidad y posiblemente será reelegido.

Es así, entonces que el populismo surge generalmente en un inocente ejercicio de análisis por un Bien Público. La comprensión para el diseño de un Bien Público requiere de capacidades de análisis sistémico y económico, a efectos de generar condiciones de acceso universal a un estándar mínimo de beneficios.  Por ello es importante poder comprender a los diferentes actores políticos y económicos, públicos y privados en el contexto de un problema público. En el caso contrario se logrará resolver parcialmente los problemas con bienes y servicios, haciendo que el sistema de soluciones quede como un sistema cerrado que termina por contribuir poco a la solución de los problemas. Un ejemplo puede ser la obsesión del gas a 12 soles cuando el problema es identificar el sistema de acciones sustentable para que todos los peruanos puedan tener acceso razonable al gas.

Por ejemplo, contar con un sistema financiero competitivo y transparente al que todos pueden acceder es un Bien Público. Ello no implica tener un banco estatal o controlar los directorios de los bancos, ni mucho menos tener instrumentos financieros estatales para la población. En este caso basta tener condiciones de regulación y supervisión para contar con una banca de primer nivel, aspecto que es envidiado por otros países en este momento.

Conclusión: Bien privado como transición para un Bien Público, sin que sea necesariamente estatal.

Es importante comprender que el Bien Público es una instancia final, porque nadie quiere renunciar a dicho bien, ni tampoco hay motivos para que el proveedor del bien, ya sea público o privado,  lo deje de hacer. El bien privado es una instancia de transición porque busca resolver la forma de brindar un alcance universal por medio de la gestión de recursos que son escasos en un momento.

Por otra parte, el Bien Público es más un diseño económico institucional que un producto concreto. En el caso de Google y el Gmail se trata de un modelo de negocio, que es finalmente un diseño económico institucional. En el caso del Sistema Financiero Peruano se trata de un buen sistema de regulación, supervisión y educación financiera en el que participan actores públicos y privados. El estadista que hace política pública debe tener en mente este enfoque si aspira a desarrollo. El populista que entrega bienes y servicios de forma gratuita apunta hacia el estancamiento crónico.

Finalmente soy de la opinión de que un país tiene mayor desarrollo económico y social cuando cuenta con más bienes públicos y no cuando tiene “muchas cosas”. Desde el fracaso soviético pasando por la crisis financiera de 2008 y las protestas en Chile y Brasil, todos comparten casos en que el Estado entregó productos y servicios en vez de un Bien Público. El mal entendimiento de lo que es Bien Público ha ocasionado muchas colisiones de proyectos políticos, cuando es un problema técnico. Saber esto ahora y persistir en lo mismo ya es un tema ético.

[1] Esta definición es una simplificación de la escrita por Stiglitz donde “Un Bien Público puro es un Bien Público en el que los costes marginales de suministrarlo a una persona más son estrictamente cero y en el que es imposible impedir que la gente reciba el bien. Para mayor detalle ver Stiglitz, Joseph, La economía del sector público, 3a ed. Antoni Bosch Editor. 2003.

[2] Para mayor información ver http://www.google.com/intl/es-419/loon/

Behavioral Economics como facilitador para la implementación de políticas públicas.

Comprendernos como personas y no como partes económicas permite que identifiquemos soluciones más simples, más fluidas y de mayor impacto en políticas públicas

Artículo Publicado en la revista Gestión Pública y Desarrollo de Octubre de 2012.

© Alex Salas Kirchhausen

Cuando se busca una política pública bien ejecutada y que haya tenido resultados adecuados, no encontramos mucho. Incluso puede ser que en algunos sectores, históricamente no se hayan dado políticas públicas relevantes con impactos favorables.

Cuando se evalúa el impacto de una política pública, frecuentemente no se logra concluir que su ejecución sea causante de los cambios en la población objetivo. De la misma forma, cuando se identifica que todo lo programado para la ejecución de la política pública ha sido desarrollado con rigurosidad, es común encontrar que los resultados finales son poco consistentes con el esfuerzo desarrollado.

Al momento de preguntarse el porqué de éstos resultados pueden encontrarse enfoques muy políticos, normativas o económicas que no recogen los detalles sustanciales de la realidad y sobretodo de las personas.

En la actualidad se está graduando la combinación de éstos enfoques en las metodologías para el diseño, implementación y evaluación de políticas públicas. Las exigencias del futuro nos llevan a la responsabilidad de aumentar nuestra capacidad de apoyar el mejoramiento de la realidad de millones de personas. En este artículo quiero presentar el enfoque de behavioral economics o economía conductual como un elemento que puede sumarse a esta combinación de enfoques.

La colecta

Imagínese que está en una avenida, en luz roja, esperando que pasen los segundos en el semáforo para continuar. De pronto aparece una persona con una alcancía de metal. Efectivamente es una colecta benéfica, la persona le dice que es para alguna organización. Sabe que tiene algún sencillo en la guantera. ¿Qué decide Ud.? La probabilidad indica que son pocos los conductores que colaboran.

Ahora es de noche, está en un supermercado, viendo cómo parpadea la máquina registradora en la medida que pasan los productos de la persona que está delante de Ud. Finalmente llega su turno, da su código de cliente, pasa sus productos y se le indica el monto a pagar. Ud. entrega su tarjeta o el efectivo y la persona de la caja le pregunta si quiere colaborar con el redondeo del vuelto para alguna organización. ¿Qué decide Ud.? La probabilidad indica que muchas las personas aceptan colaborar.

¿Cómo una persona puede decidir en forma diferente sobre lo mismo, dentro de un mismo día? ¿Cuál es el incentivo económico que permite explicar la diferencia entre las decisiones de ambas situaciones?

La diferencia es que en el segundo caso hubo algo fuera de lo explicable por los incentivos económicos, que permitió tomar la decisión de donar el redondeo del vuelto. La persona no fue manipulada porque nadie la obligó a entregar el dinero, no fue confundida porque tuvo claras las reglas del juego dentro de un supermercado. Simplemente se trata de un “Empujoncito[1]”[2] que lo llevó a tomar dicha decisión. ¿Y cuál puede ser el efecto de dicho “empujoncito”?

Si realizamos un cálculo[3] de la recaudación del escenario de la calle y del escenario del supermercado, asumiendo que las alcancías no tienen límite y que se realizan colectas callejeras cuatro veces al año y bajo otras condiciones ventajosas, tenemos las siguientes diferencias en recaudación al final del año.

Cuadro 1: Diferencia de recaudación entre estrategia de colecta de calle y estrategia de redondeo en caja de supermercado

 Calle  Caja
 Puntos de recaudación      1,000.00     5,000.00
 personas que pasan por el punto de recaudación     1,000.00     300.00
 Probabilidad de la recaudación    0.20 0.80
 Valor promedio del aporte  S/. 1.00  S/. 0.03
 Días al año          4.00      360.00
 Monto de la Recaudación   800,000.00 12,960,000.00

Resulta que el “empujoncito” es 16 veces más eficaz en recaudación con respecto al método callejero tradicional.

Ahora imagínese que está haciendo una declaración jurada sobre algo, por ejemplo impuestos, solo que no debe firmar en la parte inferior de la página final sino que debe firmar en la parte superior de la página inicial. ¿Cómo reaccionaría respecto a los datos que va a declarar? En un caso de llenado de formularios para seguros de autos, las personas que llenaron el formulario con la firma en la cabecera declararon un 10% más de kilometraje respecto a quienes llenaron el formulario con la firma al pie del formulario[4]. Ese es otro “empujoncito” para que el usuario pueda tomar su decisión.

Los dos ejemplos anteriores son muestra aplicaciones de behavioral economics, un área de especialización en que confluyen economía y psicología para estudiar comportamientos que no se suelen ajustar a los modelos económicos que, dicho sea de paso, no son pocos.

Estamos en el mundo para vivir, no para mantener supuestos económicos.

Cuando diseñamos políticas públicas, empezamos a asignar supuestos, los cuales no necesariamente son verificados adecuadamente o, ante la ausencia de información específica, se formula un supuesto hipotético que terminará siendo validada o descartada mediante los hechos.

Justamente son los modelos de decisión económicos son los que involucran una mayor cantidad de supuestos. Por ejemplo el supuesto detrás de transparentar más la información bancaria sobre tasas asume que la persona decide bajo un criterio de maximización de la utilidad. No obstante, póngase una mano en el corazón y haga la siguiente reflexión[5]:

¿Está usted en el grupo de personas que tiene, por ejemplo 10,000 soles en una cuenta de ahorro que no le renta ni el 1 % anual y que a la vez tiene una deuda promedio mensual (que se paga y se genera) por 1000 soles con una tarjeta de crédito que le cobra una tasa anual de 38%, equivalente a una tasa mensual de 2.7%?

La racionalidad indica que podría incrementar sus ahorros en 27 soles mensuales o en 324 soles anuales si trabajara con una política de liquidez y no de endeudamiento (pues al final siempre se paga mensualmente el mes anterior con los ingresos del mes presente). Como dato para los amigos de los puntos y millas, 327 soles es más de lo que cuesta un pasaje aéreo a Cuzco. Pagar intereses si es que se tienen reservas que superan en 10 veces la deuda económicamente no es racional pero es humanamente razonable mantener este comportamiento, aún cuando la persona se encuentra plenamente informada.

Situaciones como la anterior han sido materia de estudio por parte de Daniel Kahneman y Amos Tversky (2002)[6], con casos de escenarios de decisión bajo diferentes niveles de incertidumbre, lo que dio origen a la teoría prospectiva, que sostiene que la utilidad percibida se asocia más a la volatilidad de los ingresos y egresos respecto al ahorro; vale decir, de la magnitud de las variaciones respecto a un valor de referencia del decisor. En el caso de nuestro ejemplo, si desde el punto de vista de la economía clásica, lo correcto es evitar el préstamo e incurrir en los ahorros que serán repuestos, la economía conductual indica incorporar en el análisis que el usuario tiene que asumir la percepción de pérdida y ganancia de 1000 soles cada mes reflejados sobre su cuenta de ahorro. Para evitar ello, el individuo prefiere reducir la magnitud percibida de pérdida y ganancia por medio del alquiler de dinero de +/-1000 a -27 soles. Este razonamiento desafía la teoría tradicional que sostiene que las decisiones son en base a la utilidad de largo plazo, como la teoría de la utilidad esperada de Bernoulli.

¿Por qué no somos económicamente racionales todo el tiempo? No es materia de este artículo responder en detalle pero en resumen la respuesta sería: “porque debemos ser económicamente eficientes en el uso de nuestra energía para pensar, por lo que tenemos una racionalidad “extendida” para situaciones poco conocidas y una racionalidad “limitada” para situaciones rutinarias y conocidas. Kahneman llama a la racionalidad “limitada” Sistema 1 RAZONAMIENTO y a la racionalidad “extendida” sistema 2 INTUICIÓN, tal como se describe en el siguiente diagrama:

Diagrama 1: Modelamiento de los tres sistemas cognitivos de acuerdo a Kahnemann (2002)

El “empujoncito” del que hablamos puede tener una incidencia enorme en la implementación de las políticas públicas, donde un pequeño cambio de bajo costo puede acarrear impactos impresionantes al modificar un comportamiento. Por este medio no se busca manipular a las personas; más bien se busca que las personas eviten los sesgos que pueden perjudicarlos o que dejen de ver riesgos donde no los hay. Dar un “empujoncito” es dejar condiciones de claridad para que una persona pueda tomar una decisión en forma más consciente.

Espacios de aplicación: según si es bienestar individual o colectivo.

Después de revisar la bibliografía de behavioral economics, la aplicación de este enfoque para políticas públicas podría clasificarse en primer lugar si el comportamiento afecta el bienestar individual (aún cuando sea agregado) o el bienestar colectivo (en escenarios derivados de votación colectiva):

Regular el exceso de alternativas que pueden afectar el bienestar individual.

 

Barry Schwartz (2005)[7] ha indicado que el exceso de alternativas termina por generar un aumento en la insatisfacción y consecuentemente un malestar en el individuo. Ello se puede deber a que el esfuerzo por procesar información genera condiciones de incertidumbre durante la elección, así como los múltiples costos de oportunidad asociados a cada decisión tomada conducen a una baja satisfacción. Desde el punto de vista de la economía conductual, se cuenta con una arquitectura de opciones demasiado amplia, en el que la elección deja de ser heurística para ser prospectiva. Parte de esto se refleja en la composición de los tipos de Fondos de Pensión en varios países, donde si bien hay múltiples combinaciones posibles, se presentan no más de 3 para efectos de evitar exceso de alternativas, pues el trabajo de racionalidad extendida (analítica) se da en la decisión respecto a cómo se combinan esos 3 dentro de una cartera.

El riesgo asociado al exceso de alternativas es que los oferentes privados o públicos, en el esfuerzo de competir, terminen incorporando información que no se ajusta a la realidad. O dicho de otro modo, que incorporen un “empujoncito” para que el usuario crea que está tomando una decisión acertada….a favor del oferente del producto y no necesariamente en beneficio del mismo usuario.

Regular el exceso de alternativas que pueden afectar el bienestar colectivo

Cuando se cuenta con una alta cantidad de alternativas a ser elegidas en un proceso de votación o deliberación, es muy probable que se produzca la paradoja de Arrow (1951)[8]. Esta paradoja plantea la imposibilidad de desarrollar un sistema de votación que permita generalizar la preferencia individual, a partir de tres o más alternativas, hacia una preferencia general colectiva que sea lógicamente congruente; incluso puede llegar a ser incongruente con el orden de preferencias individuales de los votantes. Esto ocurre aún cuando los votantes son lógicamente consistentes en la jerarquización de dichas alternativas. Un espacio interesante para observar esto son los procesos presupuestarios participativos (aunque este tema está también afectado por otros fenómenos económicos asociados a teoría de juegos). En términos generales, Arrow plantea que no puede alcanzarse dicha generalización sin la presencia de un individuo que pueda influir en las preferencias colectivas pero que no sea influenciable por el resto de la colectividad, Arrow denomina a dicho individuo “dictador”.

Otro ejemplo se encuentra en las elecciones presidenciales y parlamentarias. En el caso de Estados Unidos, las elecciones se debaten entre dos partidos políticos, dejando poco espacio para un tercero. En el caso de Chile se realiza algo similar mediante coaliciones electorales que se han mantenido estables durante casi 20 años. Esto genera una “arquitectura de opciones” más clara para el elector, una decisión más dicotómica al respecto, con la certeza que dentro del periodo presidencial o legislativo se va a dar una dinámica predecible. En otros países donde abundan diferentes partidos y personalidades, la elección final no termina por representar necesariamente la elección de la mayor parte de individuos. Por ello es que se desarrollan segundas vueltas para determinar al ganador. En lo parlamentario no existe certidumbre con respecto al comportamiento que tengan los congresistas electos.

Este “dictador” (lamento si es que el término técnico genera emociones complicadas; al menos ese es mi caso) debiera incorporar elementos que genere “empujoncitos” para que las personas puedan estar en condiciones de comparar pocas alternativas relevantes. Ello implica reglas por medio de la reducción de las opciones o alternativas para que se pueda elegir sobre aspectos que tengan un impacto para la mayor parte de una colectividad.

Se observa entonces que hay una necesidad de “empaquetar” los procesos decisionales colectivos para evitar poner en análisis demasiados temas a la vez. No obstante se tiene que ser cuidadoso en no “condicionar” dichos procesos decisionales. Esa es un área entera de estudio para los gobiernos regionales participativos del futuro.

 

Espacios de aplicación: según si se interviene en el proceso decisional o en la ejecución de la conducta.

Un segundo criterio de clasificación de las medidas de behavioral economics se relaciona con la intervención en el proceso de decisión de la persona o en el proceso concreto de ejecución del comportamiento.

Un «Empujoncito» en la arquitectura de la decisión (Reducir Heurísticas obsoletas)

Las heurísticas son razonamientos limitados, no por un tema de coeficiente intelectual sino por la necesidad de no consumir mucha energía en cada decisión que tomamos, especialmente en el caso de las decisiones rutinarias. De hecho el proceso de establecer heurísticas proviene de un proceso de aprendizaje, personal o social que puede durar años y generaciones. No obstante, en un mundo en el que la información fluye más rápido y es a la vez cambiante, las heurísticas pueden volverse obsoletas y el que un individuo las mantenga puede ser perjudicial.

En este sentido, se requiere un “empujoncito” para que las personas cuestionen su heurística y la puedan modificar. En el Reino Unido (2011)[9] se identificó que el consumo de energía en calefacción era de baja eficiencia por un déficit en el uso de soluciones de construcción interna (como aislantes de superficie por ejemplo). En este caso la heurística tradicional de aumentar más la calefacción si es que hace más frio obedecía a un periodo tecnológico ya obsoleto. El “empujoncito” que se dio fue enviar en el recibo del gas una especie de tabla comparativa respecto a la diferencia actual y la diferencia con el consumo óptimo si adoptara las soluciones de construcción interna.

Un «Empujoncito» en la arquitectura de la acción

Hay procesos decisionales decisiones que pueden ser duros de roer, en algunos casos por temas relacionados a las costumbres, a la tradición cultural, o porque la persona persiste en que la heurística que emplea aún se encuentra vigente. En estas situaciones, más que informar, se opta por incorporar un elemento en el contexto de la ejecución de la acción. El caso de la colecta es un buen ejemplo. Si bien la persona no tomó la decisión de donar en la calle, se introdujo un elemento dentro del comportamiento de pago que es que la persona de la caja le consulte si dona el redondeo. La persona no va a ser ni más ni menos solidaria en términos de consistencia interna, pero no se va a sentir mal por haber realizado la donación de 3 céntimos promedio.

En suma, se puede identificar cuatro áreas de intervención de acuerdo al foco en el bienestar individual o el bienestar de una colectividad y por otra parte en torno a dar un empujoncito a nivel del proceso de decisión o a nivel de la ejecución misma del comportamiento. Esto se puede resumir en la siguiente tabla:

Cuadro 2: Ejemplos de Aplicaciones de Behavioral Economics de acuerdo al foco de bienestar y a la fase del ciudadano.

Un «Empujoncito» en la arquitectura de la decisión (Reducir Heurísticas ) Un «Empujoncito» en la arquitectura de la acción
Regular el exceso de alternativas que pueden afectar el bienestar individual. a)   Sistemas asistidos de decisiones para el usuario frente a diferentes alternativas por medio de preguntas. Por ejemplo, en el caso de identificar cuál programa de fomento se ajusta a las necesidades del empresario.b)   Centralizar los diferentes gastos bancarios y expresarlos en una única tasa (Por Ejemplo: Tasa Costo Efectiva Anual).

c)   Identificar alternativas con una nueva estructura que facilite el tiempo de decisión, de tal forma que las otras alternativas se vean obligadas a cambiar su estructura de formulación. Por ejemplo, la certificación de intermediarios privados en la provisión de servicios públicos para el ciudadano, que asegura un nivel de calidad mínimo. Por ejemplo centros de formación a los que aplica un subsidio estatal, centros de salud bajo la misma lógica, médicos, defensores legales, etc.

d)   Brindar información que garantice qué costos y beneficios mínimos va a obtener la persona de optar por tomar un servicio. Por ejemplo, en el caso de los programas de nutrición especificar las veces que debe asistir así como los beneficios de contar con una buena nutrición, la cual es heredable.

 a)       No presentar opciones que puedan ser percibidas como pérdidas a consultar sino como alternativas a confirmar. Por ejemplo, el caso de los formularios de donación de órganos.b)       Presentar antes de finalizar una transacción un resumen con el balance de ganancias y pérdidas asociadas al comportamiento que se está tomando. Por ejemplo, informarle al usuario de banca por internet en cuánto va a quedar su saldo de cuenta después tras realizar un pago, antes de confirmar la transacción.

c)        Incorporar un elemento distractor pero que puede rectificar un comportamiento. Por ejemplo, poner un arco de futbol con una pelotita colgando en cada urinario dentro de los colegios para tener baños más higiénicos.

d)       Colocar las alternativas más recomendables a la vista y alcance del usuario. Por ejemplo, ubicar los productos más saludables a la altura de los ojos del comprador y los menos saludables más abajo.
Regular el exceso de alternativas que pueden afectar el bienestar colectivo e)       Reducir a dos opciones altamente representativas en honor al bienestar de largo plazo de la mayoría y no a la búsqueda de satisfacción en el corto plazo de una minoría. Por ejemplo, votaciones con respecto al uso de recursos de la comunidad.f)        Regular a actores productivos involucrados en heurísticas que son difíciles de modificar. Por ejemplo, acordar con los panaderos la incorporación de nutrientes en el pan de consumo masivo (caso chileno), acordar con los fabricantes de alimentos la reducción de sal en la fabricación de alimentos (caso británico), contar con fondos de cobertura o de garantía para aspectos relacionados con inversiones materiales o financieras. g)       Una agenda temas con un orden predeterminado, que distancien las interdependencias entre éstos en un proceso de elección  colectiva. Por ejemplo, participación ciudadana para temas de salud, otra para temas de infraestructura, otra para temas de deporte, otra para temas de fomento productivo, etc.h)       Presentar al momento de una actividad de gran magnitud para el usuario, una consulta respecto de algo asociado a una magnitud pequeña. Por ejemplo, al momento de la devolución de impuestos, consultar al contribuyente a qué sector de gobierno o área de desarrollo destinará el 1% de sus impuestos recaudados para el siguiente periodo.

Fuente: Elaboración Propia

Conclusiones para un sector público más vinculado con el ciudadano y más entrelazado con el sector privado.

1.           No todo es económico, también es conductual

Una política pública no puede ser comprendida, ni diseñada ni ejecutada únicamente desde una perspectiva económica, mucho menos desde una perspectiva únicamente normativa. Esto debido a que los modelos sobre los cuales se identifican las acciones esperadas y los efectos de la política pública se basan en supuestos que no necesariamente se ajustan a la realidad. Debemos considerar que la racionalidad de una persona puede ser “extensiva” o “limitada” en términos de la complejidad del problema en cuestión al que es enfrentada la persona.

2.           No todo es coordinación entre instituciones, también es coordinación con el ciudadano.

Una de las razones por la que se indica que las políticas públicas fracasan en su implementación se asocia a una baja capacidad de ejecución del Estado, pues si no funcionan las capacidades de logística, gestión de recursos y calidad del servicio, es poco lo que se pueda dar al beneficiario de la política. Sin embargo, a diferencia de los proyectos de inversión en infraestructura, los proyectos sociales tienen una complejidad sumamente alta dado que se depende fuertemente de las conductas que pueda realizar dicho beneficiario. Un ejemplo es el caso de un potente sistema de salud que se topa ante la no ocurrencia del supuesto que el beneficiario se traslada de su localidad al centro de atención primaria.

3.           Un comportamiento puede tener un impacto importante.

Muchas veces cuando una economía llega a los límites de lo racionalmente tolerable, como por arte de magia, se observa una salida. Dicha salida se encuentra muy asociada al cambio de comportamiento de las personas que se encuentran dentro del sistema económico; por supuesto que hace sentido, pues los humanos somos altamente adaptables al punto que pudimos florecer incluso en eras glaciales. Las conductas a las que van renunciando la personas se asemeja a la Ley de Utilidad Marginal pero empezando desde el final: Ordenadamente se van desacoplando de aquello que consideran menos necesario hasta llegar a lo más necesario.

En economía, aunque muchos no quieran reconocerlo, todo tiene detrás una conducta humana, un comportamiento que puede cambiar y modificar enormemente e impredeciblemente supuestos económicos que llevan siglos.

La adaptabilidad es costosa, por lo que una vez que se descubre una lógica establemente predecible, se desarrollan las heurísticas. El problema ocurre cuando lo predecible que hay detrás de una heurística se pierde, dando paso a la incertidumbre. La crisis actual obedece a una serie de procesos de cambio en las heurísticas. Debemos encontrar algo mejor que un bono del tesoro de EEUU y debemos ser menos automáticos cuando nos hablan de la tasa LIBOR. El impacto económico se produce o por un complemento de permanente retroalimentación entre los cambios de expectativas y los cambios en conductas. Nuestra crisis global actual se relaciona con el alto costo en que se incurre para tomar decisiones que antes no eran siquiera materia de discusión, llevando a reconfigurar nuestros comportamientos, que a la vez cambiarán los patrones económicos.

4.            A lo mejor no toda política pública se implementa mediante programas, también se pueden emplear “empujoncitos”.

No todos los problemas públicos requieren de programas con ejecuciones presupuestarias, personal contratado, oficinas regionales, camionetas ni equipos computacionales. A veces basta con incorporar “empujoncitos” en aspectos clave de las decisiones o en el momento de la ejecución del comportamiento por parte del ciudadano. Un “empujoncito” puede permitir la relocalización de fondos importantes en otros sectores del Estado.

5.            Mientras estamos discutiendo como Estado si se debe o no recurrir al uso de behavioral economics, desde hace años el mercado va generando “empujoncitos” sobre los ciudadanos y, terriblemente, en direcciones diferentes.

Sobre el uso o no de estos “empujoncitos” o de soluciones basadas en behavioral economics, por parte del Estado, tiene una discusión amplia. No obstante en el caso de los escenarios de mercado, es altamente probable que los oferentes privados introduzcan dichos “empujoncitos” para ser favorecidos en una decisión de compra o en un comportamiento por parte del usuario.

Un criterio para definir la magnitud de la intervención del Estado mediante behavioral economics sobre la demanda es que sea lo suficiente para contrarrestar los “empujones” provenientes de la oferta. No estamos hablando de impuestos o variables relacionadas con incentivos, estamos hablando de pequeños cambios que puedan poner al ciudadano en mejores condiciones para comparar sus alternativas.

[1] Si bien no existe una traducción exacta para el término inglés “Nudge”, debido a forma en que se usa el término “empujoncito” es el que más se acerca.

[2] Richard H. Thaler, Cass R. Sunstein, Nudge: Improving Decisions About Health, Wealth, and Happiness. 2008. Yale University Press.

[3] A partir de estimaciones del Autor.

[4] Dan Ariely, Shu Ll. Mazar, et. Al (2011) When to sign on the dotted line? Signing first make ethics salient and decreases dishonest self-reports. Harvard Business School NOM Unit. Working Paper Nº 11-117.

[5] Adaptado de Richard Thaler. Mental Accounting and Consumer Choice. Marketing Science Vol 27 Nº 1. Enero – Febrero de 2008 pp 15- 25.

[6] Daniel Kahneman, Mapas de Racionalidad Limitada: Psicología para una Economía Conductual. Revista Asturiana de Economía. Nº 28. 2003 pp. 181 – 225.

[7] Barry Schwartz. The Paradox of Choice: Why More Is Less. HarperCollins, 2005

[8] Kenneth Arrow. Social Choice and Individual Values. Yale University Press, 2012

[9] Behavioural Insights Team. Annual Update 2010 – 2011. United Kingdom Cabinet Office. 2011.

ELIMINACIÓN DE LA REELECCIÓN INMEDIATA REGIONAL Y MUNICIPAL: MATAR MOSQUITOS CON UNA BOMBA NUCLEAR.


Artículo Publicado en la Revista Gestión Pública y Desarrollo en Octubre de 2011. 

Durante estas semanas, se ha presentado el Proyecto de Ley 292/2011-CR que busca eliminar la reelección regional y municipal inmediata. Dentro de las explicaciones se presenta un marco teórico sobre las instituciones democráticas y de soberanía popular, indicando posteriormente y sin evidencia observable y citan más que nada casos emblemáticos de dictaduras, como la de Leguía y Fujimori. En otra parte interesante se argumenta que «…no existen medios eficaces para limitar el poder que controlan sus más altas autoridades…»

Hasta este párrafo la solicitud puede tener acogida en unos y rechazo en otros. No obstante, un proyecto de modificación de la constitución política requiere un análisis costo – beneficio más profundo, ya que se indica que «…no implicará costo alguno para el erario nacional…»

Este artículo analiza si es que Perú se encuentra preparado para hacer un cambio que suena bien y tiene el beneplácito del sentido común. No obstante, cambios como el tratado en este artículo puede tener múltiples implicancias que pueden modificar completamente el rumbo de las regiones. De esta forma este artículo no trae buenas noticias, dado que es un análisis frío, objetivo y lógico de la propuesta. El identificar la reelección inmediata como solución a los temas de abuso de autoridad no es correcta, tampoco lo es el abuso de autoridad. En este sentido se proponen al final algunos espacios en el que se puede controlar el abuso de autoridad y el perpetuamiento en el poder.

Para ello se pone sobre la mesa otro punto de vista que va más allá de las ciencias políticas, que incorpora la economía institucional y las ciencias asociadas a la gestión pública para profundizar su discusión y determinar con toda la información a la vista si es o no conveniente eliminar la re elección a nivel de gobiernos sub nacionales y locales.

PROBLEMAS ASOCIADOS A LA ELIMINACIÓN DE LA REELECCIÓN INMEDIATA EN REGIONES Y GOBIERNOS MUNICIPALES.

Gobiernos Populistas

En el escenario de gobiernos sin reelección, un efecto esperado de todas maneras es el del populismo. En realidad, más que tratar de dar una primicia, el mensaje es que no habría posibilidad alguna de combatir las medidas populistas. ¿Por qué podemos afirmar esto? Porque las decisiones populistas no se trata solamente de los rasgos personales de los gobernantes, sino que se relaciona con aspectos propios de la realidad y del manejo de los recursos. En el siguiente diagrama se presenta una estimación (que amerita un estudio de verificación de estas cifras) sobre los diferentes temas de política pública. En este marco de análisis las acciones que pueden ser interpretadas como «populistas» no necesariamente corresponde a una intención maquiavélica del gobernante y sus asesores, sino que representa el desempeño máximo posible dadas restricciones estructurales dentro del sistema público.


Fuente: Elaboración Propia

Como se puede observar, en términos generales existe un proceso de aprobación del diseño de la política pública, la puesta en ejecución, los efectos y finalmente la observación de cambios estructurales. Considerando estas etapas, se puede observar que hay políticas públicas cuyos efectos se pueden ver en algo más de un año y otras cuyos efectos se pueden ver dentro de más de 30 años. La línea de puntos representa el cuarto año, donde se supone que hay un cambio de gobierno Municipal o Regional. Luego se pueden ver los siguientes temas a modo de ejemplo.

  • Programas sociales. Aquellos que implican una transformación inmediata o transferencia de dinero y/o recursos a un grupo objetivo.
  • Infraestructura Ligera. Aquella infraestructura que representa montos bajos de dinero, que tiene alta probabilidad de obtener una oferta local que la desarrolle y que, si bien mejora ciertas condiciones de vida, no tiene un efecto territorial significativo.
  • Educación Inicial. Son todas las políticas públicas que buscan el desarrollo integral de los infantes desde que nacen hasta que ingresan al colegio.
  • Infraestructura Pesada. A diferencia de la infraestructura Ligera, se trata de Obras especializadas, por altos montos y que tienen un impacto territorial y medio ambiental.
  • Agricultura. Proyectos relacionados con agricultores pequeños.
  • Competitividad Microeconómica. Aquella que aumenta la productividad de un mercado determinado.
  • Seguridad. Aquella relacionada con el mantenimiento del orden interno y la reducción del delito.
  • Educación Básica, Media y Superior.
  • Competitividad Macroeconómica. Aquella que tiene efecto a nivel de la Productividad de Factores en la Economía del País.

Teniendo estas definiciones, se puede observar que solamente se pueden «abrir y cerrar» las políticas públicas del tipo «Programas Sociales» e «Infraestructura Ligera», que se asocia más a una lógica de gastos que a una lógica de proyectos de inversión. Por lo tanto, en una contienda electoral sin posibilidad de segunda vuelta es probable que los candidatos, al momento de ser elegidos, desarrollen este tipo de políticas públicas y dedicarse a administrar el presupuesto asignado a las organizaciones públicas en los otros temas más de inversión social y pública. Sin reelección inmediata, no se puede siquiera formular una política pública para aspectos que tienen un impacto significativo de mediano y largo plazo por la población, siendo muy alta la probabilidad de desestimar la política pública por el siguiente gobierno. Esto deja a las autoridades dependientes de las medidas populistas.

Volver a la Centralización: Gobiernos Regionales y Locales debilitados.

Como consecuencia de lo descrito anteriormente, se esperaría un aumento de demandas sociales, debido a que al pasar los años ven que no existen mejoras en las condiciones estructurales de vida y desarrollo de la población y del territorio.

En un escenario de gobiernos alternantes, de cada cuatro años, se busca dentro del Estado que la planificación de las mismas recaigan en un proceso decisional estable y calificado técnicamente, que con una muy alta probabilidad se va a encontrar sólo en los niveles centrales de Gobierno.

Así, Educación seguirá haciendo las políticas e inversiones educativas, lo mismo con Salud, Economía y todos los sectores que tienen incidencia estructural en el territorio. De esta manera, la autonomía de decisiones en regiones será reemplazada por la ejecución presupuestaria eterna desde los ministerios centrales. Si bien en la actualidad el proceso de ejercer la autonomía en materia de políticas públicas es lento, eliminar la reelección inmediata simplemente anula toda posibilidad de intento.

Pérdida del Equilibrio cruzado para el desarrollo político del país.

La idea de una descentralización es acercar el proceso de decisiones en materia de política pública y en materia de ejecución hacia la población. Dicho acercamiento consiste en un mejor entendimiento y consenso con respecto a los problemas públicos y cómo deben ser resueltos y por otra parte consiste en un aumento de la rapidez con la que se toman las decisiones, al contar con menos eslabones dentro de la cadena de decisión.

Otro aspecto importante es que una mala decisión del gobierno central probablemente puede afectar el destino de una región pero es poco probable que una mala decisión de un gobierno regional afecte el destino del país en su conjunto. En este sentido es conveniente para el Estado y para los gobiernos regionales y municipales la descentralización.

En tercer lugar, si es que combinan las dos afirmaciones anteriores, se espera que el país se desarrolle por medio de mayores espacios de interacción económica que establezcan las regiones entre sí y con los mercados exteriores. Dicho de otro modo, el crecimiento sustentable de las regiones y de los municipios es la plataforma sobre la cual crece el país en su conjunto. Este crecimiento es más adaptativo y exponencial que el abaratamiento de pocas líneas productivas.

Por lo tanto las regiones justamente requieren desarrollar las políticas públicas relacionadas a las inversiones de mediano y largo plazo para asegurar una estructura económica sostenible. Al contar con recursos escasos, con demandas sociales altas, con falta de recursos profesionales, se requieren periodos más largos para la formulación, aprobación y ejecución de este tipo de políticas públicas. Por lo que se requiere contar con gobiernos de mediana duración y no gobiernos cortos, por lo ya explicado en líneas anteriores. Esto permite contar con Gobiernos Nacionales sin la necesidad de reelección. En resumen, una forma de elección en un nivel de gobierno constituye la base para que ocurra la forma inversa de elección en otro nivel de gobierno, se trata de una relación mutua para mantener un proceso de estabilidad política y de gobernabilidad.

ANÁLISIS ECONÓMICO: 8 AÑOS DE CONTINUIDAD MAXIMIZA EL VALOR PÚBLICO PRODUCIDO POR UN MISMO GOBIERNO.

En este análisis no se está buscando una fórmula ganadora para el tema de las elecciones regionales y municipales. Por una parte no es que se vaya a recomendar que los gobiernos duren 8 años ininterrumpidamente ni que se elimine la reelección. Lo que se estudia acá son las consecuencias comparativas de diferentes sistemas y escenarios.

Para ello, se ha generado un ejercicio gráfico para poder estimar cuánto es el costo de oportunidad a nivel de Valor Público generado en las regiones y/o municipios. Vamos a entender por valor público como el conjunto de beneficios recibidos por la ciudadanía por parte del Estado, en su nivel regional o municipal. Si bien el Valor Público es una medida abstracta y es altamente costosa en materia de identificación de datos, es la variable que sintetiza si lo realizado por un gobernante es superior o inferior a lo que prometió en campaña.

Para efectos del ejercicio de análisis se toma en cuenta los siguientes supuestos:

  1. Se asume que el gobierno de turno desarrolla valor agregado de acuerdo a la ley de aprendizaje.

    Al inicio, el gobierno de turno requiere un tiempo para el acomodamiento y aprendizaje con respecto al funcionamiento del Estado, así como para la puesta en marcha de las nuevas políticas que deben ser acordadas con los Stakeholders regionales o locales. En la medida en que pasan el tiempo, el aprendizaje abarata los costos y finalmente se logra un valor público mayor, en consistencia con las mismas reglas de utilidad económica.

  2. Se asume que el Piso Estándar de gestión pública es constante. El Piso Estándar es una representación de la capacidad de los modelos de gestión pública para soportar los procesos de política pública y ejecución de las mismas por medio de programas, bienes y servicios. Una alternativa para medir el piso estándar es medir la cantidad de días que se demoran diversas acciones de diseño y ejecución de política pública, tal como se ha trabajado la estimación en diseño y ejecución de políticas públicas. En los diagramas se podrá observar que la distancia entre las curvas de Valor público generadas por los candidatos, se van distanciando del piso estándar, generando un rendimiento decreciente e incluso la pérdida del control en la creación de Valor público. A este fenómeno le llamamos «Burbuja Pública o de Gobernabilidad». Por lo tanto, se recomienda que la distancia entre la curva de Valor Público y el Piso Estándar sea la mínima posible. Este efecto se puede apreciar en los puntos que conectan con los hitos electorales; siempre el candidato aspirante ofrecerá más que el Valor público alcanzado por el gobernante. No obstante, el Valor ofertado puede tener un descenso brusco al inicio del nuevo gobierno por efecto del ajuste hacia el piso estándar que lo fuerza a ingresar a un proceso de aprendizaje.

  3. Se asume que el candidato que no gobierna presenta una propuesta mayor al punto alcanzado por el candidato que gobierna. Es esperable en gobiernos democráticos que, al finalizar un gobierno y al darse elecciones, todos los candidatos ofrecerán mayor valor público con respecto al alcanzado por el gobierno de turno en dicho momento.

  4. Se asume que hay aprendizaje pero no un descenso de valor agregado. Se asume que el gobierno entrante tiene que aprender a operar el Estado en sus diferentes niveles. Esto puede conllevar a una reducción en el valor público o peor aún, del piso estándar. Para efectos de este caso, no se considerará este fenómeno. Vale decir, que si bien hay un periodo de aprendizaje el gobierno entrante no reduce su desempeño con respecto al gobierno anterior o que en ningún momento el valor público desciende, solo aumenta.

  5. Se asumen periodos de gobierno de 4 años. Esto es similar al periodo de tiempo de gobiernos Regionales y Municipales.

  6. Existen tres candidatos diferentes: A, B y C. No se incorporan más candidatos para efectos de mantener la sencillez en la diagramación. No obstante, se asume que compiten solamente 2 candidatos.

En un primer momento tenemos tres candidatos que compiten en tres elecciones durante doce años. En el caso de la forma de las líneas, éstas representan a cada candidato y tienen un comportamiento típico de productividad con aprendizaje y rendimientos decrecientes. El eje vertical representa al Valor Público producido por cada gobierno a través del tiempo representado por el eje horizontal.

Diagrama 1. Curvas de Valor Público para tres Candidatos


Al inicio de un nuevo gobierno, cualquiera de los tres candidatos deberá incurrir en ciertas actividades que implican una instalación y un aprendizaje en lo que se refiere al manejo de las organizaciones públicas que ejecutan las políticas públicas. En este sentido y de acuerdo a la experiencia este tipo de reformas tales como acomodamiento, reestructuración y desarrollo de mecanismos de coordinación se asocian a una baja producción de Valor público de largo plazo. Por otro lado, la inversión en los diferentes temas de política pública, tal como hemos visto en la primera parte de este artículo, hacen que el Valor Público no se incremente de forma significativa durante un primer periodo de gobierno.

Es a partir del segundo gobierno en que tanto el trabajo coordinado de las diferentes organismos públicos regionales y o municipales empiezan a generar un aumento del Valor Público, a la vez que la inversión pública en la región empieza a tener retornos positivos y generando las externalidades positivas según sea el caso.

Ya en un tercer gobierno, es altamente probable encontrar rendimientos decrecientes, asociados a la mecanización de la gestión, a la intención política de perpetuarse en el poder y especialmente a un efecto de baja sustentabilidad determinada por el piso estándar de gestión pública, el cual se encuentra representado por la línea PE.

En el siguiente diagrama, se resaltan las diferencias entre un gobierno de permanente reelección para el candidato A, representado por las líneas continuas versus una alternancia de poder entre los candidatos A, B y C para el mismo periodo de tiempo de dieciséis años. Es importante destacar que para el período entre la elección 4 y la elección 5 se realizan extensiones del mismo patrón para efectos de simplificar el gráfico y no incorporar una mayor cantidad de candidatos.

Diagrama 2. Rendimientos máximos de Valor Público entre el Candidato A reelegido constantemente y el resto de candidatos alternando el poder en cada elección cada 4 años


En este gráfico se puede notar una diferencia sustancial entre el nivel de Valor público que genera el candidato a durante los cuatro periodos frente al nivel de Valor público de gobiernos alternados expresado por las líneas de puntos. Sólo recién a mediados del período comprendido entre la elección 4 y la elección 5 es que un sistema alternado de poder, superaría en Valor Público a un sistema de reelección indefinida.

Otro elemento interesante, y por el cual se hace el diagrama de análisis a lo largo de una línea de tiempo tiene que ver con la rapidez en el aumento del Valor público. Prácticamente la diferencia entre CAE4 y CAE3 es muy baja. Considerando que CAE4 es el nivel de Valor público generado por el candidato A y que es alcanzado por la alternancia de poder, se puede afirmar, que existen casi seis años de diferencia entre alcanzar el mismo Valor Público entre un sistema de reelección continua (a favor) y un sistema de alternancia en cada elección. De esta forma, el área representada por CAE2 – CAE3 – CAE4 – CAE2 representa el costo de oportunidad para la sociedad entre un sistema y otro.

No obstante todo lo anterior, en ninguno de los dos casos, sería posible llegar a un nivel como el de CAE4, debido a que el piso estándar de gestión pública tiene una brecha demasiado alta con el Valor Público proyectado. Esto lo trataremos hacia el final del análisis.

En el siguiente diagrama se presenta, una alternancia en el poder en la elección número tres, a los ocho años de gobierno del candidato A. En este sentido, el candidato B es capaz de generar una mayor oferta de Valor público a los electores, mientras que para el caso del candidato A se espera pocos incrementos del Valor público, y más bien un sostenimiento que es consistente con los supuestos descritos al inicio de la explicación de este modelo.

Diagrama 3. Rendimientos máximos de Valor Público entre el Candidato A reelegido en la elección constantemente y el escenario de reelección del Candidato A en la elección 2 y la elección y reelección del candidato B en los periodos 3 y 4, en cada elección cada 4 años


En este sentido, y bajo las mismas condiciones con las que gobernó el candidato A, el candidato B genera un aumento a nivel del Valor Público a una tasa de crecimiento tal que le resulta imposible al candidato A alcanzarlo. Dicho de otro modo, en el caso en que el candidato A gobernara indefinidamente se estaría generando un costo de oportunidad de Valor público para la sociedad, determinado por CAE3 – CBE5 – CCE5 – N – CAE5 – CAE4. Es en este sentido, que en la alternancia del poder es adecuada desde la perspectiva de generar Valor público. Cabe mencionar, que el piso estándar de gestión pública es constante y en ese sentido no es posible para ninguno de los dos casos sostener cualquiera de los crecimientos de Valor público.

Finalmente se presentan los tres escenarios en comparación, siendo la línea continua un modelo de alternancia en el poder cada ocho años, las líneas con puntos y guiones el modelo de reelección indefinida, y el de puntos el modelo de alternancia permanente.

Diagrama 4. Comparación de Rendimientos máximos de Valor Público entre el Candidato A reelegido en la elección constantemente y el escenario de reelección del Candidato A en la elección 2 y la elección y reelección del candidato B en los periodos 3 y 4 y el escenario de elección alternada, en cada elección cada 4 años.


Lo que se puede observar, es que el modelo de alternancia a los ocho años no se llega a cruzar con el modelo de alternancia permanente. En consecuencia, el costo de oportunidad en Valor Público de no tener alternancia, en términos de la alterativa de alternancia permanente es:

CAE2 * (1+gB)En

Donde, CAE2 es el valor público en el que se inicia el gobierno de B en el escenario de alternancia permanente, gB representa la tasa de crecimiento del gobierno de alternancia a los ocho años, En representa la cantidad de años hasta el momento en que sucede una elección dentro de un año n determinado.

La conclusión es que la diferencia entre un gobierno de alternancia permanente y un gobierno de alternancia del poder a ocho años se explica de acuerdo a la fórmula de cálculo de una tasa compuesta, lo que denota una diferencia significativa y de alta probabilidad entre ambos modelos y, en consecuencia, resultados sumamente diferentes para la sociedad.

Desde una perspectiva relacionada con la gestión pública, el desarrollo del Valor público tiene una relación directa con el piso estándar de la gestión pública. Esto se puede observar en el siguiente diagrama.

Diagrama 3. Rendimientos máximos de Valor Público entre el Candidato A reelegido en la elección constantemente y el escenario de reelección del Candidato A en la elección 2 y la elección y reelección del candidato B en los periodos 3 y 4, en cada elección cada 4 años y con ajuste del Piso Estándar de Gestión Pública


Todos los gobiernos tienen como objeto la mejora de la forma en que se generan las políticas públicas y la forma en la que éstas son implementadas. Si bien existen autores que dan cuenta de mejoramiento de la gestión como una extensión de lo que la gestión de empresas u organizaciones orientadas al logro, el proceso de decidir incorporar un organismo público a un proceso de transformación y fortalecimiento institucional demora una cantidad de años mucho mayor que en el caso de una empresa en el sector privado.

Entre las principales razones se encuentra que el sector público, si bien tiene un orden normativo que especificar dependencias y funciones, en la práctica se compone por una serie de actores que tienen intereses propios, ya sean técnicos o políticos, y que requieren de una constante negociación, en el que independientemente de sus necesidades diversas, todos requieren una expectativa común para el largo plazo.

El efecto de ello es que se requieren condiciones de largo plazo para asegurar implementaciones dentro de los organismos públicos que permitan ver en el mediano o largo plazo resultados tangibles y que se relacionan con el aumento del Valor público.

Es en este sentido, que un exceso de alternancia en el poder disminuye casi completamente las posibilidades de elevar el piso estándar de gestión pública y, en consecuencia, no permite sostener grandes mejoras en Valor Público. Dicho de otra forma, el piso estándar que permite sostener el Valor público ofertado por un candidato, en el caso de países que se encuentran en un proceso de desarrollo institucional, como es el caso peruano, requiere críticamente de una voluntad política vigente durante un mediano plazo para poder observar cambios.

El caso de otros países que ya cuenta con instituciones sólidas y organismos públicos con un nivel de desarrollo y productividad logrados después de un proceso largo de acuerdos y consensos, sí existe la probabilidad de trabajar con un modelo de alternancia en el poder, porque se garantizar que los cambios son a nivel de lineamientos de políticas públicas y no a nivel de personas dentro de las organizaciones que conforman el gobierno. Esto significa que en organizaciones públicas lo suficientemente desarrolladas y protegidas frente al «clientelaje», se puede trabajar la posibilidad de un modelo de alternancia permanente en el poder, o dicho de otro modo, un modelo sin reelección. Pero no es el caso de Perú.

CONCLUSIONES

Es cierto que desde la perspectiva de las ciencias políticas se observan en escenarios de reelección injusticias cuando la autoridad es el candidato, un sesgo de los electores a volver a elegir al candidato que se encuentra en el poder, la amenaza de la consolidación de una élite que pueda afirmarse en el poder.

Sin embargo, la alternativa de eliminar la reelección en los niveles regionales y municipales en un país que se encuentra en un proceso de desarrollo como Perú puede generar un costo de oportunidad a nivel de Valor Público tan alto, que puede retrasar el crecimiento y desarrollo de los ciudadanos en las regiones y municipios. Incluso, puede generar una mayor probabilidad de populismo, al ser ejecutables dentro de cuatro años solamente el gasto social.

Reduce la posibilidad de consolidar el Estado a nivel Subnacional y local que son absolutamente necesarios para pavimentar el desarrollo futuro de un país que quiere de hacer de sus regiones los pilares y motores del desarrollo, que es la única forma de asegurar un bienestar para el Perú donde todos estén incluidos.

ALGUNAS RECOMENDACIONES

Conociendo el costo público de una medida de este tipo, se pueden hablar de recomendaciones sobre cómo controlar el problema del perpetuamiento del poder que no obedece al interés regional o municipal.

No matar mosquitos con bombas atómicas.

La Corrupción y el exceso en el otorgamiento del poder son problemas serios y que deben ser encarados por todos los medios posibles. No obstante, es importante tener en cuenta que se debe evaluar siempre la relación costo-beneficio para el país. En este caso se ha visto que el problema podría resolverse pero que la pérdida sería demasiado alta para el país. Este es un llamado a los legisladores y autoridades, no sólo para este caso sino para todos los casos venideros de proyectos de Ley. He visto en el caso de otros países aplicaciones similares a la propuesta y el resultado ha sido una enorme pérdida de la gobernabilidad y una reducción significativa de conducir proyectos de mediano y largo plazo. Además de cuidar los logros, hay que cuidar las oportunidades que se nos presentan.

Usar los instrumentos adecuados.

Más que sacrificar un modelo estructural como lo que pretende el proyecto de Ley, el foco debe ser controlar el periodo electoral. Las personas son racionales cuando votan, aunque pueden estar siendo víctimas de asimetrías de información por parte del candidato gobernante. El problema no es el candidato que se perpetúa en el poder, el problema es brindar las condiciones para que los electores emitan un voto informado en elecciones. Los esfuerzos de mejora deben ser hacia esa dirección, y más que una modificación legal, poseemos instituciones vigentes y espacios de acción que pueden ser desarrollados para que el voto ciudadano sea sesgado de la menor forma posible.

En este sentido, organizaciones como el JNE u ONPE se han ido fortaleciendo y deben consolidar su independencia y capacidad para controlar este tipo de situaciones. La prensa y las organizaciones ciudadanas deben ejercer una supervigilancia del proceso, especialmente en el caso de las organizaciones ciudadanas. Puede ser que desde el punto de vista presupuestario, el erario nacional se vea afectado por estas medidas puntuales, pero desde el punto de vista económico no representa ni una mínima fracción del costo de oportunidad que implica perder Valor Público.

Más Estado pero Menos Políticos.

Las Regiones y los Gobiernos Municipales tienen que desarrollar capacidades sustancialmente mayores a las que tienen en este momento, si es que quieren a futuro hacer algo más que despachar programas sociales y arreglar pistas o plazas. Esto implica la necesidad de una estabilidad en la dirección política al menos por el mediano plazo. El tener diversos políticos como autoridades cada 4 años, genera a lo largo del tiempo decisiones contradictorias entre gobiernos y, en consecuencia, un menor desarrollo del Estado en términos de expansión de su cobertura y de aumento en la calidad y consistencia de las decisiones a ejecutar.