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Perú 2014 – 2015: Escenarios probables e implicancias a nivel de Políticas y Gestión Pública.

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Imagen de Pawel Kuczynski

Publicado en la Revista Gestión Pública en Noviembre de 2013

Hace exactamente un año se publicó el artículo indicando escenarios probables para el bienio 2013 – 2014, el cual tuvo una serie de comentarios altamente favorables y visitas en mi blog. Como consecuencia, en este artículo se revisan los escenarios para el bienio 2014 – 2015 para nuestro país. Al igual que en el año anterior, he considerado para este periodo los factores de Economía, Situación Política, Manejo Fiscal, Descentralización y Educación. Cabe resaltar que este es un análisis para la formulación de una opinión, con la cual uno tiene todo el derecho de estar de acuerdo o no.

 

Lo Económico: Somos un bote salvavidas copado y que avanza lento.

La zona Euro ha consolidado los lineamientos políticos de la recuperación económica para los países en crisis, actualmente o los que se sumen en el futuro: La UE sentencia la ayuda con austeridad económica y cada país deberá resolver la manera en que la sociedad absorbe dicha austeridad. Estos lineamientos proporcionan regulación de expectativas para todos los agentes económicos, en el que el reacomodamiento y la competitividad irán depurando a los actores menos competitivos. Esto implica que las tasas de desempleo pueden mantenerse en sus actuales niveles durante algunos años más.

Si en Europa las expectativas se regularon, en EEUU se han desregulado y ello contagia al resto del planeta. Estados Unidos ha ingresado en un problema de gobernabilidad de dimensiones poco antes vistas. La reforma de Salud, una especie de primera reforma hacia un Estado de Bienestar tiene enfrentados a Gobierno, Empresarios y Congreso. La salud en EEUU es un tema delicado por los flujos de liquidez y por la integración de diferentes sectores como el de servicios de salud, seguros, pensiones, finanzas, farmacéutico, entre otros. Si bien el gobierno cedió ante el empresariado a nivel del rescate de la banca, el empresariado no cede al gobierno en esta tan demandada transformación del sector salud, lo que implica un conflicto estructural. Ello arrastra a un problema mundial en la medida en que la moneda de cambio es la aprobación de la deuda presupuestaria de cada año, la cual generó el paro de servicios gubernamentales.

 

China no ha mostrado señales serias de aumentar su masa de consumidores internos, más allá del borde costero, que podría permitir un aumento del crecimiento del producto interno frente al descenso de la demanda global por productos chinos. Tampoco China es un país de decisiones apresuradas debido a que sus umbrales de tolerancia a crisis económicas y sociales son marcadamente superiores al de los estándares del mundo occidental. Por unos años sin crecimiento, China no realizará grandes cambios estructurales aunque sí de direccionamiento del esfuerzo productivo.

 

Perú tiene una vecindad importante y prestigiosa. Por un lado Brasil se ha consolidado como un socio permanente e importante para Perú. El tamaño de la economía Brasilera es uno de los mayores a nivel mundial y su vínculo con Perú ya es un hecho ineludible. Acelerar el esfuerzo competitivo para los mercados brasileros es un imperativo para las empresas peruanas cuya recompensa serán buenas utilidades y generación de empleo.

 

Por otra parte, la Alianza del Pacífico, tiene un doble efecto para Perú: En primer lugar se encuentra el ingreso de Perú a un bloque económico que es pragmático desde el inicio de sus actividades y que ha permitido establecer una clara diferenciación con las economías del ALBA y del Brasil – Mercosur. Esta situación permite una serie de beneficios comerciales que serán aprovechados en los próximos dos años. En segundo lugar esta alianza es un contrapeso económico, competitivo y político para Brasil y su espectro de influencia. No es casualidad que Brasil haya “enfriado” relaciones con aliados históricos como Chile y México. A pesar de lo anterior, no ha sido el caso de Perú, con quien tiene intereses logísticos y económicos estrechos. De esta manera Perú, con su formidable sistema diplomático y comercial se puede posicionar como el interlocutor e intermediario natural entre la Alianza del Pacífico y el Brasil, lo que acompaña beneficios importantes.  

 

Lo anterior ratifica a Perú en su posicionamiento como un destino atractivo para las inversiones, aunque la capacidad del país para metabolizar tanta inversión se está viendo limitada claramente por ausencia de capital humano calificado tanto a nivel técnico como a nivel profesional. La inmigración de talento es una gran solución de corto plazo y considero que debemos ser abiertos a ésta para respaldar el ingreso de las inversiones.

 

La inversión en infraestructura con Asociaciones Público Privadas son un gancho importante para la inversión y una señal clara para la comunidad internacional. Al igual que en el caso de Chile, la infraestructura en Perú tiene un efecto importante en el crecimiento del PIB a largo plazo. Así mismo, el esfuerzo por incorporar a más ciudadanos al mercado de consumo (que siempre debe ser un mercado de consumo responsable), es una señal importante, estemos de acuerdo o no, de que la inclusión social y económica se aplica mediante mecanismos de mercado y con la menor intervención posible del Estado. Esto se ha visto en las diferentes tensiones entre gobierno y agremiaciones empresariales. Aquellos que son incluidos económica y socialmente hoy, serán en pocos años una clase media importante, siempre y cuando sus patrones de consumo y endeudamiento sean razonables y permitan ahorro y capitalización, elemento que va en contra de los intereses de consumo y endeudamiento de las empresas de retail.

 

La comunidad empresarial cuenta así para los siguientes dos años con una economía estable y con nuevos mercados que se encuentran más cerca y que serán más conectados para compensar la baja en consumo en los países del hemisferio norte. En momentos en que la mayoría de los países no crecen, es imperativo aprovechar estas oportunidades para estar en condiciones de sostener la competitividad.

 

Lo Político: Gobierno sin oposición vs. Gremios (como oposición)

Hay una avería en nuestras instituciones: En consistencia con lo indicado el año pasado, el Congreso ha dejado de ser protagonista de las grandes discusiones de connotación social para pasar a ser un simple espacio de pugna para la futura distribución de poder en las siguientes elecciones. Hasta el momento, nada indica que para las elecciones del 2016 se vaya a quebrar la regla del “segundo hoy, primero mañana”[1], pues la candidata del Fujimorismo ha sido la que menos perjudicada por las comisiones y megacomisiones, junto a una leal intención de voto en torno al 30% la ponen en posición inmejorable para ocupar la casa de Pizarro frente a algún endémico sobreviviente candidato de las comisiones de investigación. 

 

En este escenario, al día de hoy las decisiones del Ejecutivo encuentran oposición directa en los Gremios Empresariales, sumado a una fuerte concentración de medios que determina qué es lo que la ciudadanía puede ver o no puede ver. Esto ha gatillado una inestabilidad política mayor a la necesaria, que se expresa en cambios de gabinete ministerial. Dicha inestabilidad puede amenazar la buena posición económica que tiene Perú. Así, es posible que, una vez más, nuestro desarrollo se vea estancado más por problemas internos que por problemas externos.

Otro efecto de no contar con un congreso con sus funciones tradicionales es que la dinámica Ejecutivo vs. Gremios centralizan las decisiones, restando peso político a los ya débiles gobiernos regionales. Un ejemplo de ello es el caso de Conga, en el que se generó una “disonancia cognitiva” cuando Ipsos publicó la encuesta en que alrededor del 80% de la población de Cajamarca se oponía al proyecto minero. Como se recordará, toda la discusión previa fue entre agentes políticos centrales, el gremio privado y el cuestionable Presidente Regional de Cajamarca de ese momento. En línea con lo indicado en el artículo del año pasado, los gremios se irán posicionando cada vez más en las regiones para influir en los procesos decisionales, pero el esquema de decisión tenderá a ser más centralizado. Cabe mencionar que el MEF continuará con un protagonismo mayor para los siguientes años, recentralizando la decisión en la inversión social que en algún momento el gobierno quiso otorgar al naciente Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, como agente económico para el desarrollo sostenible de programas. Los escándalos del Programa Qali Warma no son gratuitos y forman parte de la dinámica descrita anteriormente.

 

Un actor importante que va a ingresar a escena en los próximos dos años es la ciudadanía a través de las redes sociales. Actualmente una generación de usuarios nativos de Facebook y Twitter es capaz de ejercer una presión tan considerable como al que hace los medios de comunicación y los gremios. Es un espacio de debate y reflexión que se va a sofisticar pero al mismo tiempo se puede banalizar. Un ejemplo claro de las redes sociales fue la decisiva reversión del voto revocatorio contra la Alcaldesa de Lima que era considerado como imposible, o el descontento frente al nombramiento de Martha Chávez como coordinadora de la subcomsión de DDHH que llevó a la desactivación de este órgano. Se va a profundizar la dinámica dentro de este espacio 2.0, sin reglas pero con tendencias, sin naturaleza jurídica pero con demostrada influencia en el curso de la historia del país. Y no sólo va a tener incidencia en el curso del país sino que puede afectar al sector privado, en el que se denuncian malos productos, malas prácticas o tratamiento abusivos. Es probable que juveniles organizaciones civiles se vuelvan usuarios especializados e influyentes de las redes.

 

 

Lo Fiscal: Centralización de las decisiones de gasto e inversión.

Tanto la presión  por la crisis externa, como los aspectos sociales y políticos del país, indican que la lógica dominante va a ser la re-centralización de los procesos decisionales en Lima, especialmente en el Ministerio de Economía y Finanzas. Debido a que el sistema nacional de inversiones va a ser modificado, se aprovechará para fortalecer procesos de análisis central con la mitigación local de las consecuencias de las decisiones. La presencia de un MIDIS más ordenado en los territorios permitirá entregar una combinación eficiente de asistencia social con control de costos, todo ello fertilizando negocios locales que participan en las licitaciones para la producción y/o distribución de bienes. Los sistemas informáticos entregarán mejor información para la toma de decisiones desde el nivel central. Más que una probabilidad, es un deseo que el MIDIS realice las evaluaciones permanentes para monitorear el desarrollo de las condiciones de vida en las diferentes localidades donde interviene. Esto representaría una ganancia enorme de productividad para el Estado.

 

La presión tributaria va a aumentar en los siguientes años, tanto como producto de la modernización de la SUNAT como por la inclusión financiera en el país. Es probable que la base tributaria se amplíe principalmente en la costa y en menor medida en la sierra.

 

Un segundo aspecto en línea con la tendencia económica, es la inversión en infraestructura a escala regional y a escala nacional. Es probable que seamos testigos del inicio de grandes obras públicas y con la participación de las diferentes formas de asociatividad público – privada (APP). A nivel de los distritos, se alcanzarán formas interesantes de asignar la construcción de infraestructura buscando agilizar el proceso de decisiones de inversión a este nivel.

 

Un tercer tema se relaciona con las reservas internacionales, se mantendrán fuera del país para evitar un exceso de capital dentro de una economía que no puede metabolizar todo ese dinero en valor agregado.

 

Lo Educativo: frutos aceptables por el buen clima pero pequeños por las raíces de la planta.

Se mantiene la tendencia indicada durante el año pasado: La educación en Perú definitivamente no va a mejorar. Si bien se requieren estrategias importantes para el desarrollo del sector educación, es importante reconocer que el funcionamiento del MINEDU requiere contar con capacidades reales de gestión para el control de las operaciones de las escuelas y otros centros de formación. En 2014 y 2015, las escuelas públicas continuarán siendo esas kafkianas fábricas de pobreza.

En lo que se refiere a tecnologías aplicadas a la educación, es probable que se presenten algunas iniciativas con impactos bajos, dado que no se puede capitalizar tecnología si es que no se cuentan con capacidades pedagógicas mínimas en docentes.

Aún se espera la explosión en la oferta de formación técnica relacionada con perfiles escasos, impulsado por las buenas remuneraciones ofertadas por las empresas del rubro minero, agroindustrial, turismo y construcción. Será un desafío integrar el esfuerzo del Gobierno con la posición de intermediación que tienen las facultades de ingeniería industrial, agrícola, de minas para facilitar la formación y certificación de cuadros técnicos necesarios. Tendrán que ponerse de acuerdo respecto a cómo repartir el pastel antes que éste se pudra.

 

Conclusión: ¿Hacia dónde mirará la gestión pública?

Como hemos podido ver, el mundo va a ejercer una presión importante para que Perú se ordene. Perú se encuentra alineado y acomodado respecto al contexto global. El cambio indicado en la estructura política se está produciendo, pues los grupos empresariales entrarán a una fase de mayor protagonismo en las decisiones clave para el país. No obstante, el sector privado no madurará a la misma velocidad que las redes sociales y la emergente supervigilancia ciudadana. Tampoco es que se cuente con grupos empresariales que estén pensando la educación y la formación técnica como temas de agenda para el mediano y largo plazo, mucho menos en esquemas más ingeniosos para resolver los problemas sociales y humanos del país. En estos dos años se verá que la responsabilidad social no es una actividad tangencial ni una actividad eficaz para resolver los desafíos de las regiones.

Los gobiernos regionales continuarán perdiendo, el rol de antagonista del gobierno y se centralizarán muchas decisiones relacionadas con la asignación de recursos por medio del Presupuesto por Resultados y el acompañamiento de los privados en las actividades locales.

 

Estos escenarios van a exigir mucho desarrollo de modelos de asociatividad público – privada en diferentes sectores que van desde la infraestructura hasta la educación. Emergerán nuevos modelos de fiscalización de privados que buscarán agilizar las transacciones y que probablemente entrarán en una tensión inicial con la Contraloría General de la República.

En  cuanto a dotación, es probable que se incremente en el sector público, especialmente a nivel de profesionales para sostener una nueva centralización. El nuevo régimen que reemplaza al CAS prácticamente hará que los trabajadores sean asimilados rápida y permanentemente al Estado. La forma en que cada organización asimile a sus nuevos cuadros determinará el “ángulo de elevación” que tendrán en los siguientes años.

Las reglas del juego que involucra a todos los ministerios, dependerá de la forma en que el MIDIS desarrolle sus capacidades de control y gestión en la ejecución de políticas públicas. La idea de un MIDIS como agente social del MEF va a ser siempre bienvenida y la forma en que se vincule con otros ministerios y gobiernos regionales, puede marcar una nueva y mejor etapa de gestión pública y de alto valor público.

Será también un año interesante para la inversión en tecnología, especialmente en lo que es gestión documental, así mismo, los siguientes dos años pueden ser el contexto adecuado para impulsar la firma electrónica digital. Además, a nivel de servicios se espera que aumente el desarrollo del “Ciudadano Digital”: Dinero electrónico, mayor penetración del estado en las redes sociales, mayor cantidad de trámites por internet, etc.

 

El narcoterrorismo es la gran incógnita que aún considero no puede ser respondida, pues tiene un efecto sistémico importante y existen posturas diferentes respecto a quiénes y cómo debe ser enfrentado este problema, un problema que amerita un artículo especializado.

 

[1]Es la tendencia observada desde el año 2001, en que el candidato perdedor en una elección presidencial es el ganador en la elección presidencial siguiente.

EVOLUCIONAR DE PRODUCTO A BIEN PÚBLICO: UN ENFOQUE ECONÓMICO INSTITUCIONAL

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Lejos de creer que los países desarrollados lo son porque producen y tienen muchas cosas, soy de la idea de que éstos se diferencian por la cantidad de bienes públicos que son capaces de gestionar.

 

Publicado en la Revista Gestión Pública y Desarrollo, Julio de 2013

Vivimos en una época de grandes cambios, de cambios silenciosos pero profundos, que nos ponen nuevamente en el límite del análisis, donde lo racional se descuadra de la realidad y lo real pareciera no tener sentido lógico. 

Especialmente en el caso de las economías de los países desarrollados, hemos sido testigos de que, lejos de la tesis que el mercado resuelve todo, los ciudadanos se han visto capturados en un sistema de vida que les cuesta mucho y además,  cuando éste falla, son los mismos ciudadanos los responsables de hacer las reparaciones.

¿En qué momento se dio origen a este problema? ¿Cómo puede ser que las personas de estos tiempos, más prolíficos intelectualmente respecto a otra generación o especie que haya habitado la tierra, nos encontremos en un jaque económico y ecológico? ¿Lo que pagamos como sociedad corresponde a una falla técnica o a una falla ética?

Quisiera aportar en este artículo una hipótesis, que exige regresar a las bases de lo que entendemos por Bien Público y Bien Privado. Creo que con el tiempo se han generado errores de interpretación con sus consecuentes estigmatizaciones. El concepto de Bien Público ha perdido su sentido económico y político. Aquí un recordatorio de la definición de Bien Público.

Un Bien Público puro es un beneficio (tangible o intangible) al que todos pueden acceder y donde no hay rivalidad en el consumo[1]. Un Bien Público puro es difícil de ver en el cotidiano porque ambas condiciones de la definición desafían la realidad de los recursos escasos. Prefiero hablar, a efectos de dar un uso práctico, de Bien Público Condicionado, donde si un ciudadano cumple con una condición determinada es capaz de experimentar el beneficio de un Bien Público como si fuera puro.

Por otra parte, un bien privado, más allá de no ser un Bien Público, implica una situación penosa. Lo es porque la producción del bien privado implica que sus productores, con recursos limitados, deben decidir cómo excluir del acceso a dicho bien a cierto grupo de personas, con el consecuente efecto para la sociedad que tendrá en varios niveles.

En primer lugar, la sociedad se segmenta bajo un criterio de exclusión respecto al acceso al bien privado. Dicho de otra manera, se busca un patrón en aquellas personas de las cuales se decide que no deberán acceder al bien. Generalmente se emplea el poder adquisitivo. Hoy en día, los estudios de mercado y las decisiones del gobierno, emplean el criterio respecto a si la persona tiene o no acceso a un bien privado, lo que contribuye aún más a la segmentación.

En segundo lugar, el no consumo del bien privado genera diferencias en el desarrollo de largo plazo de las personas y de su descendencia respecto a aquellos que sí tuvieron acceso al bien privado o acceso en una etapa previa. Con el tiempo será cada vez más costoso y, en consecuencia, menos probable que las personas inicialmente privadas del bien puedan obtener el mismo efecto de desarrollo si se accede al bien privado con posterioridad. Por ejemplo, el efecto sobre la salud de una buena nutrición es mayor para aquella persona que adoptó las prácticas correctas desde recién nacido frente a aquella persona que recién las adopta a los 45 años. Lo mismo se puede inferir para el caso de la educación, desarrollo de la comprensión lectora, acceso a medicamentos, entre otros. La falta de acceso a bienes privados, son en consecuencia una situación que no sólo afecta a personas del presente, sino que reducirá las posibilidades de sus descendientes.

Así, creer que los bienes privados pueden sustituir las condiciones del Bien Público es mantener un sistema de ganadores y perdedores que no avanza a ningún lado en términos de desarrollo. Aún cuando uno observa un aumento en las condiciones de vida no se alcanza necesariamente una condición de Bien Público. Esto es lo que se ve en países emergentes cercanos como Chile o Brasil, donde a pesar de haber aumentado los estándares de vida y consumo, no se ha incrementado la cantidad y calidad de bienes públicos. Recuerde que Bien Público no son sólo cosas o servicios, el Bien Público es un beneficio al que todos pueden acceder y no hay rivalidad en el consumo.

El Bien Público no es Monopolio del Estado.

Si a estas alturas del artículo, usted cree que soy una persona de izquierda, ávida por nacionalizar y estatizar todo, siéntese bien en su silla o respaldo de cama por lo que va a leer a continuación: Un Bien Público no es exclusivamente producido por el Estado, también es producido por privados.

Muchas personas creen que un Bien Público es algo producido solo por  una organización del Estado y presumiblemente por los políticos de turno. Algo que echa a tierra esta creencia es Gmail. Este servicio de Google tiene las características de un Bien Público condicionado, no hay persona frente a un computador con conexión a internet a quien se le impida obtener una cuenta de Gmail, acceso al Google drive, o más aún a las herramientas similares a Microsoft Office que ofrece Google. Así mismo, dos personas usando el servicio de Gmail no impiden a un tercero utilizar el servicio a la vez. Estas son características de un Bien Público.

Pero Google no tiene nada de empresa estatal: Tiene dueños millonarios, cotiza en bolsa, cobra mucho dinero, etc. No obstante, el servicio que brinda tiene costos que son traspasados a actores que son diferentes al usuario, quien no percibe costo alguno. Incluso, el proyecto Loon[2] que consiste de trabajar con globos transmisores de señal de internet y que llegan al límite con el espacio exterior,  para conectar a personas en zonas rurales o alejadas de cobertura,  apunta a que Google continúe en la línea de generar servicios, bajo un modelo de negocio que claramente tiene fines de lucro pero basados en producir bienes públicos.

Un Bien Público tampoco es consecuencia del libre mercado

Ahora debe creer que soy un abanderado del neoliberalismo que quiere que todo lo resuelva el mercado. Pues adivine qué: no es posible alcanzar un Bien Público por medio del libre mercado.

Las tesis de los economistas neoliberales de los ochentas han influido enormemente en una retirada del Estado de las actividades productivas y de servicios bajo el argumento que el ciudadano como usuario sabe elegir aquello que le conviene. Junto con ello la visión neoliberal implica que competencia entre empresas presionarán que los precios ofertados coincidan con las diferentes disposiciones de pago de los usuarios, llegando a tener lo que se denomina en economía como un mercado eficiente: todos tienen posibilidad de acceder a un bien X con diferentes características de acuerdo al precio que tienen y los proveedores privados se adaptarán mejor que el Estado para brindar dichos bienes. Esto se parece a un Bien Público pero no lo es y todas las decisiones de política pública que resuelven la necesidad de brindar un Bien Público a través de la eficiencia del mercado logran algo que mejora el bienestar, de forma poco sostenible y para nada contribuye al desarrollo. Esto se da especialmente en el caso de los subsidios y la idea de crear cuasi mercados públicos – privados para hacer llegar un Bien Público.

Este es el caso de la educación escolar en Chile, que con su modelo de colegios particulares subvencionados, ha generado un flujo mucho mayor de alumnos y dinero pero se encuentra muy lejos de consolidar un Bien Público en el que cualquier estudiante tenga acceso a un nivel mínimo de aprendizaje cuando egresa. Un caso de política pública de largo plazo que no condujo a un Bien Público y que tiene externalidades negativas que aún no se terminan de comprender totalmente.

En la situación más neoliberal, vale decir, donde el estado no participa podemos advertir mayores argumentos que evidencian este segundo error: Desde una perspectiva estructural (si tomamos una radiografía del mercado), la tesis del libre mercado como vía para alcanzar bienes públicos es cierta en muchos casos pero desde una perspectiva dinámica, si damos seguimiento a lo largo del tiempo, veremos que los mercados eficientes se vuelven carteles coludidos, especialmente en el caso de los bienes inelásticos… y justamente los bienes inelásticos tienden a ser aquellos que se asocian más con problemas públicos: Medicinas, Salud, Educación, Seguridad.  Cuando se ve a lo largo del tiempo que las empresas van saliendo del mercado y la manera en que aquellas que permanecen logran igualar su estructura de costos, se ingresa por un camino complicado y equivocado llamado colusión. Esto se ha visto en varias industrias, por ejemplo en las fusiones y adquisiciones de empresas de los 80’s, o en el caso de las cadenas de farmacias en Chile durante la década pasada o en el caso del rescate de los bancos en quiebra en Estados Unidos y Europa.

Creer que un bien público se reduce a un producto es aumentar populismo.

Aquí es donde debe detenerse, para leer algo que es importante. Un Bien Público se consigue a través de diversos productos y servicios, ya sean públicos o privados, pero un Bien Público no puede ser reducido solamente a un producto y servicio.

Quienes cometen este error suelen tomar decisiones que refuerzan el patrón de comportamiento populista de un gobierno, lo que implica un encarecimiento del presupuesto para proyectos sociales y obteniendo un retorno bajo en cuanto a gobernabilidad. La adicción numero 1 de una sociedad es el populismo pues hasta los países más desarrollados caen de rodillas ante un ciclo populista. Repartir raciones de alimentos a todos los niños del Perú no reemplaza el Bien Público en el que todo niño peruano tiene asegurada una nutrición con un estándar de calidad después de los 36 meses de nacido. Lo único que se asegura dando productos como bienes públicos es que el gobernante de turno gozará de mayor popularidad y posiblemente será reelegido.

Es así, entonces que el populismo surge generalmente en un inocente ejercicio de análisis por un Bien Público. La comprensión para el diseño de un Bien Público requiere de capacidades de análisis sistémico y económico, a efectos de generar condiciones de acceso universal a un estándar mínimo de beneficios.  Por ello es importante poder comprender a los diferentes actores políticos y económicos, públicos y privados en el contexto de un problema público. En el caso contrario se logrará resolver parcialmente los problemas con bienes y servicios, haciendo que el sistema de soluciones quede como un sistema cerrado que termina por contribuir poco a la solución de los problemas. Un ejemplo puede ser la obsesión del gas a 12 soles cuando el problema es identificar el sistema de acciones sustentable para que todos los peruanos puedan tener acceso razonable al gas.

Por ejemplo, contar con un sistema financiero competitivo y transparente al que todos pueden acceder es un Bien Público. Ello no implica tener un banco estatal o controlar los directorios de los bancos, ni mucho menos tener instrumentos financieros estatales para la población. En este caso basta tener condiciones de regulación y supervisión para contar con una banca de primer nivel, aspecto que es envidiado por otros países en este momento.

Conclusión: Bien privado como transición para un Bien Público, sin que sea necesariamente estatal.

Es importante comprender que el Bien Público es una instancia final, porque nadie quiere renunciar a dicho bien, ni tampoco hay motivos para que el proveedor del bien, ya sea público o privado,  lo deje de hacer. El bien privado es una instancia de transición porque busca resolver la forma de brindar un alcance universal por medio de la gestión de recursos que son escasos en un momento.

Por otra parte, el Bien Público es más un diseño económico institucional que un producto concreto. En el caso de Google y el Gmail se trata de un modelo de negocio, que es finalmente un diseño económico institucional. En el caso del Sistema Financiero Peruano se trata de un buen sistema de regulación, supervisión y educación financiera en el que participan actores públicos y privados. El estadista que hace política pública debe tener en mente este enfoque si aspira a desarrollo. El populista que entrega bienes y servicios de forma gratuita apunta hacia el estancamiento crónico.

Finalmente soy de la opinión de que un país tiene mayor desarrollo económico y social cuando cuenta con más bienes públicos y no cuando tiene “muchas cosas”. Desde el fracaso soviético pasando por la crisis financiera de 2008 y las protestas en Chile y Brasil, todos comparten casos en que el Estado entregó productos y servicios en vez de un Bien Público. El mal entendimiento de lo que es Bien Público ha ocasionado muchas colisiones de proyectos políticos, cuando es un problema técnico. Saber esto ahora y persistir en lo mismo ya es un tema ético.

[1] Esta definición es una simplificación de la escrita por Stiglitz donde “Un Bien Público puro es un Bien Público en el que los costes marginales de suministrarlo a una persona más son estrictamente cero y en el que es imposible impedir que la gente reciba el bien. Para mayor detalle ver Stiglitz, Joseph, La economía del sector público, 3a ed. Antoni Bosch Editor. 2003.

[2] Para mayor información ver http://www.google.com/intl/es-419/loon/

La Crisis Española y Productividad en Perú: Cuando el Destino nos alcance

un crecimiento basado en los mercados de consumo interno que se asocien a fuerte endeudamiento sin considerar la productividad implica una prosperidad falsa, en que nos comemos el futuro y que cuando éste nos alcance, no quedará más que comernos a nosotros mismos

Es innegable que nuestro país está teniendo el mejor desempeño económico de su historia, especialmente en relación a la disminución estadística de la pobreza y el crecimiento de la clase media y sus consecuentes mercados de consumo.

Por el otro lado, Estados Unidos y los países Europeos como España, se encuentran en proceso de encontrar una salida a las crisis relacionada con una bonanza económica que ha terminado, lo que inicialmente fue negado y ante la cual se están re-acomodando los estilos de vida de sus habitantes.

¿Cuál es la diferencia a nivel económico entre Perú y España? En mi opinión, ninguna. Tras la suma y resta, se tienen modelos económicos similares. Lo que no nos hace similares es un tema de tiempos: Nosotros estamos viviendo el periodo de las vacas gordas por la integración económica y en España ya  vivieron dicho periodo. Observando lo que ocurre en España, podemos comprender (y sentir) mejor cómo son las amenazas que deberemos enfrentar en el mediano o largo plazo.

Considero que la principal amenaza que no pudo resolver España y que tendremos que resolver tarde o temprano por acá es cómo elevar nuestro estándar de vida y elevar sostenidamente nuestra productividad. No me refiero a innovación, tecnología o conceptos de moda; Por productividad podemos entender la actitud derivada del entendimiento que significa no «comernos» el futuro, comprender que hay vacas gordas y flacas con el tiempo y que ello debe guiar nuestras decisiones políticas económicas y personales.

Estamos muy lejos de preocuparnos de cómo vamos a hacer cuando los mercados de exportación caigan, cuando la devaluación crónica del Dólar y del Euro neutralicen los beneficios de los Tratados de Libre Comercio y cuando el avance del país no dependa del viento global sino que fundamentalmente del empuje local. Hoy en día nos preocupamos, como gobierno y como sociedad,  en discutir necesidades de corto plazo que son muy legítimas y tomando decisiones que no protegen el valor del capital público o privado. Si se aumentan remuneraciones a cambio de nada en Educación y en Salud, nuestra productividad como Estado y País simplemente decae. Dicho de otro modo, podremos tener cuantiosas reservas de dólares (en proceso de devaluación) pero si somos más caros para producir los mismos resultados, el valor real de nuestras reservas disminuyen y nuestra probabilidad de aumentarlas también.

Dar respuesta mecánica a la crisis global mediante un crecimiento basado en los mercados de consumo interno que se asocien a fuerte endeudamiento sin considerar la productividad implica una prosperidad falsa, en que nos comemos el futuro y que cuando éste nos alcance, no quedará más que comernos a nosotros mismos. Quizás para mantener la cordura, comeremos soylent verde.

ELIMINACIÓN DE LA REELECCIÓN INMEDIATA REGIONAL Y MUNICIPAL: MATAR MOSQUITOS CON UNA BOMBA NUCLEAR.


Artículo Publicado en la Revista Gestión Pública y Desarrollo en Octubre de 2011. 

Durante estas semanas, se ha presentado el Proyecto de Ley 292/2011-CR que busca eliminar la reelección regional y municipal inmediata. Dentro de las explicaciones se presenta un marco teórico sobre las instituciones democráticas y de soberanía popular, indicando posteriormente y sin evidencia observable y citan más que nada casos emblemáticos de dictaduras, como la de Leguía y Fujimori. En otra parte interesante se argumenta que «…no existen medios eficaces para limitar el poder que controlan sus más altas autoridades…»

Hasta este párrafo la solicitud puede tener acogida en unos y rechazo en otros. No obstante, un proyecto de modificación de la constitución política requiere un análisis costo – beneficio más profundo, ya que se indica que «…no implicará costo alguno para el erario nacional…»

Este artículo analiza si es que Perú se encuentra preparado para hacer un cambio que suena bien y tiene el beneplácito del sentido común. No obstante, cambios como el tratado en este artículo puede tener múltiples implicancias que pueden modificar completamente el rumbo de las regiones. De esta forma este artículo no trae buenas noticias, dado que es un análisis frío, objetivo y lógico de la propuesta. El identificar la reelección inmediata como solución a los temas de abuso de autoridad no es correcta, tampoco lo es el abuso de autoridad. En este sentido se proponen al final algunos espacios en el que se puede controlar el abuso de autoridad y el perpetuamiento en el poder.

Para ello se pone sobre la mesa otro punto de vista que va más allá de las ciencias políticas, que incorpora la economía institucional y las ciencias asociadas a la gestión pública para profundizar su discusión y determinar con toda la información a la vista si es o no conveniente eliminar la re elección a nivel de gobiernos sub nacionales y locales.

PROBLEMAS ASOCIADOS A LA ELIMINACIÓN DE LA REELECCIÓN INMEDIATA EN REGIONES Y GOBIERNOS MUNICIPALES.

Gobiernos Populistas

En el escenario de gobiernos sin reelección, un efecto esperado de todas maneras es el del populismo. En realidad, más que tratar de dar una primicia, el mensaje es que no habría posibilidad alguna de combatir las medidas populistas. ¿Por qué podemos afirmar esto? Porque las decisiones populistas no se trata solamente de los rasgos personales de los gobernantes, sino que se relaciona con aspectos propios de la realidad y del manejo de los recursos. En el siguiente diagrama se presenta una estimación (que amerita un estudio de verificación de estas cifras) sobre los diferentes temas de política pública. En este marco de análisis las acciones que pueden ser interpretadas como «populistas» no necesariamente corresponde a una intención maquiavélica del gobernante y sus asesores, sino que representa el desempeño máximo posible dadas restricciones estructurales dentro del sistema público.


Fuente: Elaboración Propia

Como se puede observar, en términos generales existe un proceso de aprobación del diseño de la política pública, la puesta en ejecución, los efectos y finalmente la observación de cambios estructurales. Considerando estas etapas, se puede observar que hay políticas públicas cuyos efectos se pueden ver en algo más de un año y otras cuyos efectos se pueden ver dentro de más de 30 años. La línea de puntos representa el cuarto año, donde se supone que hay un cambio de gobierno Municipal o Regional. Luego se pueden ver los siguientes temas a modo de ejemplo.

  • Programas sociales. Aquellos que implican una transformación inmediata o transferencia de dinero y/o recursos a un grupo objetivo.
  • Infraestructura Ligera. Aquella infraestructura que representa montos bajos de dinero, que tiene alta probabilidad de obtener una oferta local que la desarrolle y que, si bien mejora ciertas condiciones de vida, no tiene un efecto territorial significativo.
  • Educación Inicial. Son todas las políticas públicas que buscan el desarrollo integral de los infantes desde que nacen hasta que ingresan al colegio.
  • Infraestructura Pesada. A diferencia de la infraestructura Ligera, se trata de Obras especializadas, por altos montos y que tienen un impacto territorial y medio ambiental.
  • Agricultura. Proyectos relacionados con agricultores pequeños.
  • Competitividad Microeconómica. Aquella que aumenta la productividad de un mercado determinado.
  • Seguridad. Aquella relacionada con el mantenimiento del orden interno y la reducción del delito.
  • Educación Básica, Media y Superior.
  • Competitividad Macroeconómica. Aquella que tiene efecto a nivel de la Productividad de Factores en la Economía del País.

Teniendo estas definiciones, se puede observar que solamente se pueden «abrir y cerrar» las políticas públicas del tipo «Programas Sociales» e «Infraestructura Ligera», que se asocia más a una lógica de gastos que a una lógica de proyectos de inversión. Por lo tanto, en una contienda electoral sin posibilidad de segunda vuelta es probable que los candidatos, al momento de ser elegidos, desarrollen este tipo de políticas públicas y dedicarse a administrar el presupuesto asignado a las organizaciones públicas en los otros temas más de inversión social y pública. Sin reelección inmediata, no se puede siquiera formular una política pública para aspectos que tienen un impacto significativo de mediano y largo plazo por la población, siendo muy alta la probabilidad de desestimar la política pública por el siguiente gobierno. Esto deja a las autoridades dependientes de las medidas populistas.

Volver a la Centralización: Gobiernos Regionales y Locales debilitados.

Como consecuencia de lo descrito anteriormente, se esperaría un aumento de demandas sociales, debido a que al pasar los años ven que no existen mejoras en las condiciones estructurales de vida y desarrollo de la población y del territorio.

En un escenario de gobiernos alternantes, de cada cuatro años, se busca dentro del Estado que la planificación de las mismas recaigan en un proceso decisional estable y calificado técnicamente, que con una muy alta probabilidad se va a encontrar sólo en los niveles centrales de Gobierno.

Así, Educación seguirá haciendo las políticas e inversiones educativas, lo mismo con Salud, Economía y todos los sectores que tienen incidencia estructural en el territorio. De esta manera, la autonomía de decisiones en regiones será reemplazada por la ejecución presupuestaria eterna desde los ministerios centrales. Si bien en la actualidad el proceso de ejercer la autonomía en materia de políticas públicas es lento, eliminar la reelección inmediata simplemente anula toda posibilidad de intento.

Pérdida del Equilibrio cruzado para el desarrollo político del país.

La idea de una descentralización es acercar el proceso de decisiones en materia de política pública y en materia de ejecución hacia la población. Dicho acercamiento consiste en un mejor entendimiento y consenso con respecto a los problemas públicos y cómo deben ser resueltos y por otra parte consiste en un aumento de la rapidez con la que se toman las decisiones, al contar con menos eslabones dentro de la cadena de decisión.

Otro aspecto importante es que una mala decisión del gobierno central probablemente puede afectar el destino de una región pero es poco probable que una mala decisión de un gobierno regional afecte el destino del país en su conjunto. En este sentido es conveniente para el Estado y para los gobiernos regionales y municipales la descentralización.

En tercer lugar, si es que combinan las dos afirmaciones anteriores, se espera que el país se desarrolle por medio de mayores espacios de interacción económica que establezcan las regiones entre sí y con los mercados exteriores. Dicho de otro modo, el crecimiento sustentable de las regiones y de los municipios es la plataforma sobre la cual crece el país en su conjunto. Este crecimiento es más adaptativo y exponencial que el abaratamiento de pocas líneas productivas.

Por lo tanto las regiones justamente requieren desarrollar las políticas públicas relacionadas a las inversiones de mediano y largo plazo para asegurar una estructura económica sostenible. Al contar con recursos escasos, con demandas sociales altas, con falta de recursos profesionales, se requieren periodos más largos para la formulación, aprobación y ejecución de este tipo de políticas públicas. Por lo que se requiere contar con gobiernos de mediana duración y no gobiernos cortos, por lo ya explicado en líneas anteriores. Esto permite contar con Gobiernos Nacionales sin la necesidad de reelección. En resumen, una forma de elección en un nivel de gobierno constituye la base para que ocurra la forma inversa de elección en otro nivel de gobierno, se trata de una relación mutua para mantener un proceso de estabilidad política y de gobernabilidad.

ANÁLISIS ECONÓMICO: 8 AÑOS DE CONTINUIDAD MAXIMIZA EL VALOR PÚBLICO PRODUCIDO POR UN MISMO GOBIERNO.

En este análisis no se está buscando una fórmula ganadora para el tema de las elecciones regionales y municipales. Por una parte no es que se vaya a recomendar que los gobiernos duren 8 años ininterrumpidamente ni que se elimine la reelección. Lo que se estudia acá son las consecuencias comparativas de diferentes sistemas y escenarios.

Para ello, se ha generado un ejercicio gráfico para poder estimar cuánto es el costo de oportunidad a nivel de Valor Público generado en las regiones y/o municipios. Vamos a entender por valor público como el conjunto de beneficios recibidos por la ciudadanía por parte del Estado, en su nivel regional o municipal. Si bien el Valor Público es una medida abstracta y es altamente costosa en materia de identificación de datos, es la variable que sintetiza si lo realizado por un gobernante es superior o inferior a lo que prometió en campaña.

Para efectos del ejercicio de análisis se toma en cuenta los siguientes supuestos:

  1. Se asume que el gobierno de turno desarrolla valor agregado de acuerdo a la ley de aprendizaje.

    Al inicio, el gobierno de turno requiere un tiempo para el acomodamiento y aprendizaje con respecto al funcionamiento del Estado, así como para la puesta en marcha de las nuevas políticas que deben ser acordadas con los Stakeholders regionales o locales. En la medida en que pasan el tiempo, el aprendizaje abarata los costos y finalmente se logra un valor público mayor, en consistencia con las mismas reglas de utilidad económica.

  2. Se asume que el Piso Estándar de gestión pública es constante. El Piso Estándar es una representación de la capacidad de los modelos de gestión pública para soportar los procesos de política pública y ejecución de las mismas por medio de programas, bienes y servicios. Una alternativa para medir el piso estándar es medir la cantidad de días que se demoran diversas acciones de diseño y ejecución de política pública, tal como se ha trabajado la estimación en diseño y ejecución de políticas públicas. En los diagramas se podrá observar que la distancia entre las curvas de Valor público generadas por los candidatos, se van distanciando del piso estándar, generando un rendimiento decreciente e incluso la pérdida del control en la creación de Valor público. A este fenómeno le llamamos «Burbuja Pública o de Gobernabilidad». Por lo tanto, se recomienda que la distancia entre la curva de Valor Público y el Piso Estándar sea la mínima posible. Este efecto se puede apreciar en los puntos que conectan con los hitos electorales; siempre el candidato aspirante ofrecerá más que el Valor público alcanzado por el gobernante. No obstante, el Valor ofertado puede tener un descenso brusco al inicio del nuevo gobierno por efecto del ajuste hacia el piso estándar que lo fuerza a ingresar a un proceso de aprendizaje.

  3. Se asume que el candidato que no gobierna presenta una propuesta mayor al punto alcanzado por el candidato que gobierna. Es esperable en gobiernos democráticos que, al finalizar un gobierno y al darse elecciones, todos los candidatos ofrecerán mayor valor público con respecto al alcanzado por el gobierno de turno en dicho momento.

  4. Se asume que hay aprendizaje pero no un descenso de valor agregado. Se asume que el gobierno entrante tiene que aprender a operar el Estado en sus diferentes niveles. Esto puede conllevar a una reducción en el valor público o peor aún, del piso estándar. Para efectos de este caso, no se considerará este fenómeno. Vale decir, que si bien hay un periodo de aprendizaje el gobierno entrante no reduce su desempeño con respecto al gobierno anterior o que en ningún momento el valor público desciende, solo aumenta.

  5. Se asumen periodos de gobierno de 4 años. Esto es similar al periodo de tiempo de gobiernos Regionales y Municipales.

  6. Existen tres candidatos diferentes: A, B y C. No se incorporan más candidatos para efectos de mantener la sencillez en la diagramación. No obstante, se asume que compiten solamente 2 candidatos.

En un primer momento tenemos tres candidatos que compiten en tres elecciones durante doce años. En el caso de la forma de las líneas, éstas representan a cada candidato y tienen un comportamiento típico de productividad con aprendizaje y rendimientos decrecientes. El eje vertical representa al Valor Público producido por cada gobierno a través del tiempo representado por el eje horizontal.

Diagrama 1. Curvas de Valor Público para tres Candidatos


Al inicio de un nuevo gobierno, cualquiera de los tres candidatos deberá incurrir en ciertas actividades que implican una instalación y un aprendizaje en lo que se refiere al manejo de las organizaciones públicas que ejecutan las políticas públicas. En este sentido y de acuerdo a la experiencia este tipo de reformas tales como acomodamiento, reestructuración y desarrollo de mecanismos de coordinación se asocian a una baja producción de Valor público de largo plazo. Por otro lado, la inversión en los diferentes temas de política pública, tal como hemos visto en la primera parte de este artículo, hacen que el Valor Público no se incremente de forma significativa durante un primer periodo de gobierno.

Es a partir del segundo gobierno en que tanto el trabajo coordinado de las diferentes organismos públicos regionales y o municipales empiezan a generar un aumento del Valor Público, a la vez que la inversión pública en la región empieza a tener retornos positivos y generando las externalidades positivas según sea el caso.

Ya en un tercer gobierno, es altamente probable encontrar rendimientos decrecientes, asociados a la mecanización de la gestión, a la intención política de perpetuarse en el poder y especialmente a un efecto de baja sustentabilidad determinada por el piso estándar de gestión pública, el cual se encuentra representado por la línea PE.

En el siguiente diagrama, se resaltan las diferencias entre un gobierno de permanente reelección para el candidato A, representado por las líneas continuas versus una alternancia de poder entre los candidatos A, B y C para el mismo periodo de tiempo de dieciséis años. Es importante destacar que para el período entre la elección 4 y la elección 5 se realizan extensiones del mismo patrón para efectos de simplificar el gráfico y no incorporar una mayor cantidad de candidatos.

Diagrama 2. Rendimientos máximos de Valor Público entre el Candidato A reelegido constantemente y el resto de candidatos alternando el poder en cada elección cada 4 años


En este gráfico se puede notar una diferencia sustancial entre el nivel de Valor público que genera el candidato a durante los cuatro periodos frente al nivel de Valor público de gobiernos alternados expresado por las líneas de puntos. Sólo recién a mediados del período comprendido entre la elección 4 y la elección 5 es que un sistema alternado de poder, superaría en Valor Público a un sistema de reelección indefinida.

Otro elemento interesante, y por el cual se hace el diagrama de análisis a lo largo de una línea de tiempo tiene que ver con la rapidez en el aumento del Valor público. Prácticamente la diferencia entre CAE4 y CAE3 es muy baja. Considerando que CAE4 es el nivel de Valor público generado por el candidato A y que es alcanzado por la alternancia de poder, se puede afirmar, que existen casi seis años de diferencia entre alcanzar el mismo Valor Público entre un sistema de reelección continua (a favor) y un sistema de alternancia en cada elección. De esta forma, el área representada por CAE2 – CAE3 – CAE4 – CAE2 representa el costo de oportunidad para la sociedad entre un sistema y otro.

No obstante todo lo anterior, en ninguno de los dos casos, sería posible llegar a un nivel como el de CAE4, debido a que el piso estándar de gestión pública tiene una brecha demasiado alta con el Valor Público proyectado. Esto lo trataremos hacia el final del análisis.

En el siguiente diagrama se presenta, una alternancia en el poder en la elección número tres, a los ocho años de gobierno del candidato A. En este sentido, el candidato B es capaz de generar una mayor oferta de Valor público a los electores, mientras que para el caso del candidato A se espera pocos incrementos del Valor público, y más bien un sostenimiento que es consistente con los supuestos descritos al inicio de la explicación de este modelo.

Diagrama 3. Rendimientos máximos de Valor Público entre el Candidato A reelegido en la elección constantemente y el escenario de reelección del Candidato A en la elección 2 y la elección y reelección del candidato B en los periodos 3 y 4, en cada elección cada 4 años


En este sentido, y bajo las mismas condiciones con las que gobernó el candidato A, el candidato B genera un aumento a nivel del Valor Público a una tasa de crecimiento tal que le resulta imposible al candidato A alcanzarlo. Dicho de otro modo, en el caso en que el candidato A gobernara indefinidamente se estaría generando un costo de oportunidad de Valor público para la sociedad, determinado por CAE3 – CBE5 – CCE5 – N – CAE5 – CAE4. Es en este sentido, que en la alternancia del poder es adecuada desde la perspectiva de generar Valor público. Cabe mencionar, que el piso estándar de gestión pública es constante y en ese sentido no es posible para ninguno de los dos casos sostener cualquiera de los crecimientos de Valor público.

Finalmente se presentan los tres escenarios en comparación, siendo la línea continua un modelo de alternancia en el poder cada ocho años, las líneas con puntos y guiones el modelo de reelección indefinida, y el de puntos el modelo de alternancia permanente.

Diagrama 4. Comparación de Rendimientos máximos de Valor Público entre el Candidato A reelegido en la elección constantemente y el escenario de reelección del Candidato A en la elección 2 y la elección y reelección del candidato B en los periodos 3 y 4 y el escenario de elección alternada, en cada elección cada 4 años.


Lo que se puede observar, es que el modelo de alternancia a los ocho años no se llega a cruzar con el modelo de alternancia permanente. En consecuencia, el costo de oportunidad en Valor Público de no tener alternancia, en términos de la alterativa de alternancia permanente es:

CAE2 * (1+gB)En

Donde, CAE2 es el valor público en el que se inicia el gobierno de B en el escenario de alternancia permanente, gB representa la tasa de crecimiento del gobierno de alternancia a los ocho años, En representa la cantidad de años hasta el momento en que sucede una elección dentro de un año n determinado.

La conclusión es que la diferencia entre un gobierno de alternancia permanente y un gobierno de alternancia del poder a ocho años se explica de acuerdo a la fórmula de cálculo de una tasa compuesta, lo que denota una diferencia significativa y de alta probabilidad entre ambos modelos y, en consecuencia, resultados sumamente diferentes para la sociedad.

Desde una perspectiva relacionada con la gestión pública, el desarrollo del Valor público tiene una relación directa con el piso estándar de la gestión pública. Esto se puede observar en el siguiente diagrama.

Diagrama 3. Rendimientos máximos de Valor Público entre el Candidato A reelegido en la elección constantemente y el escenario de reelección del Candidato A en la elección 2 y la elección y reelección del candidato B en los periodos 3 y 4, en cada elección cada 4 años y con ajuste del Piso Estándar de Gestión Pública


Todos los gobiernos tienen como objeto la mejora de la forma en que se generan las políticas públicas y la forma en la que éstas son implementadas. Si bien existen autores que dan cuenta de mejoramiento de la gestión como una extensión de lo que la gestión de empresas u organizaciones orientadas al logro, el proceso de decidir incorporar un organismo público a un proceso de transformación y fortalecimiento institucional demora una cantidad de años mucho mayor que en el caso de una empresa en el sector privado.

Entre las principales razones se encuentra que el sector público, si bien tiene un orden normativo que especificar dependencias y funciones, en la práctica se compone por una serie de actores que tienen intereses propios, ya sean técnicos o políticos, y que requieren de una constante negociación, en el que independientemente de sus necesidades diversas, todos requieren una expectativa común para el largo plazo.

El efecto de ello es que se requieren condiciones de largo plazo para asegurar implementaciones dentro de los organismos públicos que permitan ver en el mediano o largo plazo resultados tangibles y que se relacionan con el aumento del Valor público.

Es en este sentido, que un exceso de alternancia en el poder disminuye casi completamente las posibilidades de elevar el piso estándar de gestión pública y, en consecuencia, no permite sostener grandes mejoras en Valor Público. Dicho de otra forma, el piso estándar que permite sostener el Valor público ofertado por un candidato, en el caso de países que se encuentran en un proceso de desarrollo institucional, como es el caso peruano, requiere críticamente de una voluntad política vigente durante un mediano plazo para poder observar cambios.

El caso de otros países que ya cuenta con instituciones sólidas y organismos públicos con un nivel de desarrollo y productividad logrados después de un proceso largo de acuerdos y consensos, sí existe la probabilidad de trabajar con un modelo de alternancia en el poder, porque se garantizar que los cambios son a nivel de lineamientos de políticas públicas y no a nivel de personas dentro de las organizaciones que conforman el gobierno. Esto significa que en organizaciones públicas lo suficientemente desarrolladas y protegidas frente al «clientelaje», se puede trabajar la posibilidad de un modelo de alternancia permanente en el poder, o dicho de otro modo, un modelo sin reelección. Pero no es el caso de Perú.

CONCLUSIONES

Es cierto que desde la perspectiva de las ciencias políticas se observan en escenarios de reelección injusticias cuando la autoridad es el candidato, un sesgo de los electores a volver a elegir al candidato que se encuentra en el poder, la amenaza de la consolidación de una élite que pueda afirmarse en el poder.

Sin embargo, la alternativa de eliminar la reelección en los niveles regionales y municipales en un país que se encuentra en un proceso de desarrollo como Perú puede generar un costo de oportunidad a nivel de Valor Público tan alto, que puede retrasar el crecimiento y desarrollo de los ciudadanos en las regiones y municipios. Incluso, puede generar una mayor probabilidad de populismo, al ser ejecutables dentro de cuatro años solamente el gasto social.

Reduce la posibilidad de consolidar el Estado a nivel Subnacional y local que son absolutamente necesarios para pavimentar el desarrollo futuro de un país que quiere de hacer de sus regiones los pilares y motores del desarrollo, que es la única forma de asegurar un bienestar para el Perú donde todos estén incluidos.

ALGUNAS RECOMENDACIONES

Conociendo el costo público de una medida de este tipo, se pueden hablar de recomendaciones sobre cómo controlar el problema del perpetuamiento del poder que no obedece al interés regional o municipal.

No matar mosquitos con bombas atómicas.

La Corrupción y el exceso en el otorgamiento del poder son problemas serios y que deben ser encarados por todos los medios posibles. No obstante, es importante tener en cuenta que se debe evaluar siempre la relación costo-beneficio para el país. En este caso se ha visto que el problema podría resolverse pero que la pérdida sería demasiado alta para el país. Este es un llamado a los legisladores y autoridades, no sólo para este caso sino para todos los casos venideros de proyectos de Ley. He visto en el caso de otros países aplicaciones similares a la propuesta y el resultado ha sido una enorme pérdida de la gobernabilidad y una reducción significativa de conducir proyectos de mediano y largo plazo. Además de cuidar los logros, hay que cuidar las oportunidades que se nos presentan.

Usar los instrumentos adecuados.

Más que sacrificar un modelo estructural como lo que pretende el proyecto de Ley, el foco debe ser controlar el periodo electoral. Las personas son racionales cuando votan, aunque pueden estar siendo víctimas de asimetrías de información por parte del candidato gobernante. El problema no es el candidato que se perpetúa en el poder, el problema es brindar las condiciones para que los electores emitan un voto informado en elecciones. Los esfuerzos de mejora deben ser hacia esa dirección, y más que una modificación legal, poseemos instituciones vigentes y espacios de acción que pueden ser desarrollados para que el voto ciudadano sea sesgado de la menor forma posible.

En este sentido, organizaciones como el JNE u ONPE se han ido fortaleciendo y deben consolidar su independencia y capacidad para controlar este tipo de situaciones. La prensa y las organizaciones ciudadanas deben ejercer una supervigilancia del proceso, especialmente en el caso de las organizaciones ciudadanas. Puede ser que desde el punto de vista presupuestario, el erario nacional se vea afectado por estas medidas puntuales, pero desde el punto de vista económico no representa ni una mínima fracción del costo de oportunidad que implica perder Valor Público.

Más Estado pero Menos Políticos.

Las Regiones y los Gobiernos Municipales tienen que desarrollar capacidades sustancialmente mayores a las que tienen en este momento, si es que quieren a futuro hacer algo más que despachar programas sociales y arreglar pistas o plazas. Esto implica la necesidad de una estabilidad en la dirección política al menos por el mediano plazo. El tener diversos políticos como autoridades cada 4 años, genera a lo largo del tiempo decisiones contradictorias entre gobiernos y, en consecuencia, un menor desarrollo del Estado en términos de expansión de su cobertura y de aumento en la calidad y consistencia de las decisiones a ejecutar.

INDICADORES PARA FORTALECER INSTITUCIONES: UN ENFOQUE MICROSISTÉMICO PARA UN EFECTO AGREGADO EN GESTIÓN PÚBLICA

Publicado en la Revista Gestión Pública y Desarrollo en Julio de 2011.

Alguna vez ha notado, levemente, que estos números, ratios y demases por el estilo que se presentan bajo el nombre de “indicadores” tienen siempre como algo faltante? Algo que mantiene atrapados a estos números en un mundo artificial, como lejano a la realidad?

O quizás muchas veces ha sentido que lo que hace no tiene nada que ver con el indicador con el que miden a su área, o incluso a Usted? Y cómo poco a poco los indicadores se van convirtiendo en una mera formalidad? Si las respuestas a estas preguntas son sí, está junto a una gran mayoría de gente, no sólo del sector público sino también del sector privado, que trabaja bajo reglas de ratios pero no bajo una lógica de indicadores.

Nuevamente, citando a Kaplan y Norton, quienes refieren que “no se mejora lo que no se puede medir”. Esto es una condición necesaria pero no suficiente para agregar valor. El indicador no es una vara en torno a la cual vamos a estar dentro o fuera del área de premiación de una empresa, pues esas son metas; tampoco el indicador es un constructo lógico matemático que representa la realidad, pues esos son índices. Las cosas que son creadas tienen utilidades concretas, no para los conceptos sino para las personas. Es en este sentido que les quiero hablar acerca del complejo arte de construir indicadores de gestión, algo que tiene poco de matemático y mucho de humano, siendo más que un proceso lógico, un proceso social.

Elementos que dan vida a un indicador

El indicador no es una fórmula estática, tiene un ciclo de vida tan duro como el de la vida humana, demora tiempo en madurar, en alcanzar rectoría sobre los resultados de la organización y tarde o temprano muere con el tiempo. Podemos hablar de la existencia de indicador si es que cuenta con lo siguiente:

Involucrados

Dos o más partes que reconocen entre sí una co-dependencia constituye la primera condición para que exista un indicador. Al mismo tiempo, ambas partes reconocen que en el largo plazo, lo quieran o no, van a permanecer en esta situación de dependencia. Además se dan cuenta que el rendimiento conjunto puede ser mayor si es que coordinan sus actividades y esfuerzos, cubriendo sus respectivas necesidades.

Contrariamente a lo anterior, por lo general sólo una de las partes determina el indicador y lo aplica sobre otras áreas de la organización como “objeto de estudio del indicador”. En esta situación estamos trabajando justamente con variables de estudio, índices, formando un diagnóstico de la situación pero sin que se generen las condiciones de coordinación que se asocian a  un indicador. Es cierto que uno puede medir con indicadores y asignar premios y castigos a las áreas ”controladas”, pero esto genera una situación de tensión en donde cada día es más costoso mantener funcionando a la suma de partes que quieren evitar dicho control. Es necesario que las partes involucradas reconozcan la necesidad de coordinar entre sí para obtener un beneficio mayor y no desaparecer. Como observamos en el ejemplo siguiente:

Problemática: La necesidad de asegurar la eficiencia en el gasto público reduciendo los costos de oportunidad de uso del dinero del Fisco

Indicador: Situación ÓptimaRetorno sobre el Gasto / Costo de Oportunidad del Gasto Situación Típica% de Ejecución Presupuestaria
Actores
Ministerio de Hacienda Concentra recursos en OP’s que generan mayor valor económico -social Concentra recursos en OP’s que ejecutan la totalidad del Presupuesto Anual.
Organismo Público Orientación de la cadena de valor hacia la eficacia Orientación de la cadena de valor hacia la producción presupuestaria.
Efecto Coordinación de las actividades, intercambio de información, aumento de la productividad. Menor intercambio de información con respecto al uso del presupuesto, pérdida de eficacia con la consecuente pérdida de productividad.

En el cuadro anterior se puede observar un ejemplo con respecto a la diferencia entre reconocer o no interdependencia. Es el caso de un Ministerio de Hacienda y un Organismo Público. Ambos tienen la misma necesidad que es asegurar la eficiencia del gasto público reduciendo los costos de oportunidad de uso del dinero del Fisco. Por otra parte, dependen el uno del otro, porque el Ministerio de Hacienda tiene los fondos pero no la capacidad de ejecutar políticas públicas y los organismos públicos tienen las capacidades para ejecutar políticas públicas pero no los fondos. La diferencia entre la situación óptima y la situación típica radica en si ambas partes reconocen ello o no.

En el caso que lo reconozcan, se produce el indicador de retorno sobre el gasto sobre costo de oportunidad el mismo gasto, lo que implica un esfuerzo del Organismo Público por ampliar su frontera de productividad, a través del cambio de tecnología (entendido como la forma de hacer las cosas o prácticas de trabajo). En el caso en que no se reconoce esa co-dependencia y necesidad de coordinación, se trabaja con el porcentaje de ejecución presupuestaria, que resuelve parcialmente la problemática para Ministerio de Hacienda pero no para el Organismo Público. El efecto entre ambos escenarios es claramente diferente.

Incentivos

Del ejemplo anterior ya podrá intuir que no sólo basta la condición de interdependencia entre dos o más partes, sino que éstas tienen que contar con incentivos que estén asociados al uso del indicador como mecanismo de coordinación. Los incentivos pueden ser positivos (recepción de premios, bonificaciones) o negativos (evitar la pérdida de una categoría o certificación, disminución del presupuesto). Al momento de construir un indicador es importante comprender, además de los incentivos, las necesidades que traen a las  partes a negociar sobre la mesa. No es por el “Programa de Modernización” ni por el “Balanced Scorecard”, pues estos son espacios, contextos en los que se puede dar la discusión de las necesidades y los incentivos, pero no serán suficientes para sellar un acuerdo de coordinación por medio de un indicador.

En el caso del Sector Público, existe una distorsión a nivel de incentivos que tiene que ver con la responsabilidad pública de los actos. Esto significa que al momento de coordinar actividades, ambas partes tienen como incentivo el hacerse responsables por la menor cantidad de actividades, lo que a la larga terminan generando indicadores parciales del proceso que le corresponde a cada parte o indicadores de producción, sin que ello dé cuenta de si se cumplen los impactos esperados por la política pública o un efecto claro en la economía. Esto tiene mucho sentido, en la medida en que la valorización de las actividades que el Estado presupuesta no contempla un mecanismo basado en la prima de riesgo, por lo que la demanda de las entidades públicas por asumir mayores riesgos y para resolver temas públicos importantes es baja e inelástica.

En resumen, es estéril la existencia de un indicador sin incentivo y es desastrosa la existencia de un incentivo sin indicador.

Hasta el momento hemos llegado a construir un indicador, pero ¿cuáles son las fórmulas de cálculo? Ninguna. Las dos condiciones anteriores hacen que el resto del trabajo, la parte técnica, caiga por su propio peso. En este momento ya debería haber notado que hay una diferencia clara entre el proceso de construcción de un indicador, que es un proceso más dinámico y el proceso de formulación de un indicador, que es lo que más observa en las situaciones cotidianas. Pero si aún se sostiene a la idea que debe haber una simbología para el tema de los indicadores, resumimos las condiciones anteriores en las siguientes condiciones lógicas:

Interacción

Hemos visto que un indicador no tiene razón de ser a menos que sirva a dos actores o entidades que son dependientes entre sí. En adición a esto, un indicador no tiene forma de vivir si es que no se genera interacción entre sus dos partes. Recordemos que el fin del indicador es coordinar las actividades y determinar la productividad de las mismas, pero ello conlleva a que las partes colaboren. Por ello, los  indicadores trabajados hacia fines de un periodo para una rendición de cuentas no son indicadores, son condicionantes para recibir recursos de una u otra forma. Aunque el diseño del indicador sea muy eficiente, el que no exista interacción vulnera el principio de coordinación y minimiza el impacto de las actividades combinadas entre una parte A y una parte B. Generalmente hay dos causas que reducen la interacción entre dos partes que acuerdan un indicador:

La primera dice relación con la frecuencia de revisión del indicador, generalmente ésta se encuentra por debajo de las necesidades reales de coordinación y decisión entre las partes. Esto genera un marco más difuso que reduce la interacción de las partes a lo largo del proceso.

La segunda causa tiene que ver con la imprecisión de la responsabilidad de las partes en la composición del indicador, que es lo mismo que establecer un acuerdo difuso. Ello también implica que ambas partes “evadieron” sus responsabilidades y por tanto no es necesario establecer una interacción.

Problemática: La necesidad de mejorar el clima organizacional dentro de un área de ejecución.

Indicador: Situación ÓptimaImpacto de las herramientas aplicadas por el área de ejecución con asesoría del área de apoyo. Por vez Situación Típica% de personas que marcan alto o muy alto en el instrumento de clima organizacional – Anual
Actores
Área de Apoyo (RRHH) Se preocupa por diseñar una buena herramienta de intervención con impacto en el clima organizacional y velar porque el área de ejecución lo aplique en forma adecuada Se responsabiliza en medir
Área de Ejecución Se preocupa por asegurar que la herramienta vaya a funcionar y tener la garantía del área de apoyo para contingencias. Se responsabiliza en aprobar
Efecto Proceso de aprendizaje. Permite encontrar soluciones a los desafíos adaptativos que distorsionan el clima organizacional Auditoría organizacional que estimula medidas de corto plazo para incrementar la percepción de buen clima por un momento determinado. No se llegan a resolver las causas.

El cuadro anterior es un ejemplo de la diferencia a nivel de interacción dentro de un sistema de soluciones entre un área de apoyo y un área ejecutora. Incluso es posible que ambas áreas se hayan comportado de acuerdo al escenario óptimo, pero si usan el indicador de la situación típica, están acordando reglas del juego totalmente diferentes y consecuencias totalmente divergentes para la organización.

Efectos de los Indicadores

Ahora es momento de hablar de los efectos de los indicadores. Es claro que los indicadores no son solamente valores para tomar decisiones. Los indicadores dentro del entendimiento del presente artículo tienen dos efectos sumamente importantes: uno es la innovación y el otro es la incidencia.

Innovación

Un aspecto de gestión que cambie la relación de productividad de los factores y lo traslade más allá de las fronteras tradicionales es considerado una innovación. En este sentido, el indicador genera los hitos para armar un sistema complejo, que aprende y va generando propiedades emergentes que lo fortalecen, a mayor velocidad en la medida en que las partes del sistema interactúan entre sí.

Contar con indicadores adecuados genera la responsabilidad y el espacio de acción para que las partes busquen soluciones disruptivas o que al menos permitan superar el desafío adaptativo común.

Incidencia

La incidencia tiene que ver con el carácter reforzador del indicador, en el entendido que el indicador representa el conjunto de acuerdos cumplidos entre las partes. Dichos acuerdos cumplidos darán cuenta de un indicador positivo, que aumenta el incentivo de utilizar nuevamente el indicador y así en forma permanente, generando una estructura o práctica de trabajo basada en los indicadores.

En este sentido, es importante que los indicadores sean estables a lo largo del tiempo,  a efecto de poder aprovechar su carácter reforzador del comportamiento de las partes. Cuando se modifican indicadores con excesiva frecuencia, se rompen los reforzadores asociados a la incidencia y a la vez se reduce la probabilidad de innovación.

Instituciones

Las instituciones, las “reglas del juego” para crear valor público, pueden ser creadas por mentes brillantes, pero éstas se mantienen a lo largo del tiempo sólo mediante esfuerzo, convicción y coordinación. En este sentido la consecuencia última de los indicadores es sostener la renovación y el fortalecimiento de las instituciones. Así como la fotosíntesis es importante para el reino vegetal, para las instituciones públicas lo son los indicadores, que van recogiendo problemas, reconociendo necesidades, revelando dependencias entre partes del Sector Público, coordinando actividades y reforzando aprendizajes. Esta es la forma agregada en la que se las instituciones se renuevan y se adaptan a lo largo del tiempo.

Conclusiones

 Composición y alcances de un Indicador

 

a. Un Indicador es muy distinto a lo que tradicionalmente se entiende.

A lo largo de este artículo se ha presentado una forma poco usual de tratar los indicadores. La experiencia en el uso de los indicadores es que i) deben estar al servicio de la coordinación y no al servicio del control, pues los indicadores de control para organizaciones complejas como el Sector Público asegura una gestión mecánica y de costos crecientes, ii) es un ejercicio de negociación económica, aunque no haya dinero involucrado, porque se establecen indicadores entre dos partes que dependen entre sí para existir, iii) lo que se ha observado es que son escasos los indicadores basados en la coordinación, que no son acordados y que son hasta eludidos por las partes involucradas.

b. La calidad de los indicadores son los que en forma agregada van cambiando el diseño organizacional de las entidades públicas.

Hemos visto en este modelamiento lo fácil que es llamar a indicador a algo que no es un indicador en el total sentido de la palabra. Ello abre un espacio de oportunidad, para explorar cómo es un sector público con indicadores centrados en la coordinación de actividades. El desarrollo de indicadores de este tipo podrían cambiar una infinidad de prácticas que darían un nuevo empuje a la gestión pública. Haga el ejercicio de ver los indicadores más cercanos, aplique el modelamiento que se propone en este artículo, vea el impacto que puede tener.

c. Los indicadores, al involucrar co-dependencia e interacción y producir innovación e incidencia, se constituyen en unidades de aprendizaje que se proyectan al futuro.

El tema de utilizar los indicadores para la coordinación del esfuerzo implica un proceso de adaptación de las partes involucradas, la cual va siendo registrada por el indicador, lo que va permitiendo el registro del aprendizaje e identificando estructuras de replicabilidad para otras entidades o instituciones. Un Estado con memoria institucional es un estado llamado a generar grandes resultados y alta adaptación a los tiempos venideros.

d. Reformular indicadores es un desafío muy grande pero con grandes recompensas.

El reformular el trabajo de los indicadores implica un esfuerzo importante: Que los abogados razonen más como economistas y que los economistas busquen construir “contratos sociales” mesurables. Incluso es difícil en el caso de las empresas poder diseñar indicadores de este tipo, en un mundo en que la co-dependencia es vista como falta de poder o signo de debilidad, tanto a nivel económico como a nivel político. No obstante, aquellas organizaciones que superan ese prejuicio son las que se encuentran a la vanguardia.

¿del Value Share al Shared Value? El penoso último artículo de Porter

Michael Porter, insigne profesor de Harvard, cautivador de generaciones enteras de empresarios de todo el mundo, la persona que le dio sentido a la palabra estrategia, ha desarrollado en enero de este año un artículo en el Harvard Business Review sobre el Valor Compartido (Shared Value) como una forma diferente de capitalismo para «re-legitimar» el rol de la empresa en la humanidad.

El creador de la escuela del posicionamiento, el creador de la idea que la estrategia era una prolongación de la economía, el hombre que alimentó el impulso vampiresco de la creación de valor a los accionistas por medio de la (hiper) competitividad, la diferenciación en un mercado escaso, el bloqueo de nuevos competidores, entre otras cosas propias de la competencia de las empresas, ahora habla de «errores» cometidos por las empresas en décadas pasadas, sin un atisbo de mea culpa, solo dando primicias teóricas, cambios de enfoque.

Es evidente que ya no es sostenible un mundo basado exclusivamente en la racionalidad económica. El valor de un bien producido no puede ser el límite entre la cantidad de personas que no accederá y la cantidad de personas que accederá a dicho bien. Haber creado «valor» bajo estos principios de escasez, de limitación de recursos y de mercado una escuela de competitividad ha contribuido enormemente a las situación actual: de concentración de riqueza, mayor limitación de recursos y por tanto mayor agresividad en la competencia, de menores alternativas para los segundos y terceros.

La genialidad de Porter fue anticiparse a tantos años con una propuesta y una visión tangible como la escuela del posicionamiento. Este artículo, penoso nuevamente no es ni la sombra de sus artículos de hace 30 o 40 años, es un intento sin dirección, sin sentido racional o emocional de mantener una vigencia, sin reconocer los errores, las limitaciones de su escuela estratégica, concentrando tanto prestigio, que se ahoga en sí mismo cuando trata de ver que se asociará a una época penosa de la humanidad.