Artículo Publicado en la Revista Gestión Pública y Desarrollo en Octubre de 2011. 

Durante estas semanas, se ha presentado el Proyecto de Ley 292/2011-CR que busca eliminar la reelección regional y municipal inmediata. Dentro de las explicaciones se presenta un marco teórico sobre las instituciones democráticas y de soberanía popular, indicando posteriormente y sin evidencia observable y citan más que nada casos emblemáticos de dictaduras, como la de Leguía y Fujimori. En otra parte interesante se argumenta que «…no existen medios eficaces para limitar el poder que controlan sus más altas autoridades…»

Hasta este párrafo la solicitud puede tener acogida en unos y rechazo en otros. No obstante, un proyecto de modificación de la constitución política requiere un análisis costo – beneficio más profundo, ya que se indica que «…no implicará costo alguno para el erario nacional…»

Este artículo analiza si es que Perú se encuentra preparado para hacer un cambio que suena bien y tiene el beneplácito del sentido común. No obstante, cambios como el tratado en este artículo puede tener múltiples implicancias que pueden modificar completamente el rumbo de las regiones. De esta forma este artículo no trae buenas noticias, dado que es un análisis frío, objetivo y lógico de la propuesta. El identificar la reelección inmediata como solución a los temas de abuso de autoridad no es correcta, tampoco lo es el abuso de autoridad. En este sentido se proponen al final algunos espacios en el que se puede controlar el abuso de autoridad y el perpetuamiento en el poder.

Para ello se pone sobre la mesa otro punto de vista que va más allá de las ciencias políticas, que incorpora la economía institucional y las ciencias asociadas a la gestión pública para profundizar su discusión y determinar con toda la información a la vista si es o no conveniente eliminar la re elección a nivel de gobiernos sub nacionales y locales.

PROBLEMAS ASOCIADOS A LA ELIMINACIÓN DE LA REELECCIÓN INMEDIATA EN REGIONES Y GOBIERNOS MUNICIPALES.

Gobiernos Populistas

En el escenario de gobiernos sin reelección, un efecto esperado de todas maneras es el del populismo. En realidad, más que tratar de dar una primicia, el mensaje es que no habría posibilidad alguna de combatir las medidas populistas. ¿Por qué podemos afirmar esto? Porque las decisiones populistas no se trata solamente de los rasgos personales de los gobernantes, sino que se relaciona con aspectos propios de la realidad y del manejo de los recursos. En el siguiente diagrama se presenta una estimación (que amerita un estudio de verificación de estas cifras) sobre los diferentes temas de política pública. En este marco de análisis las acciones que pueden ser interpretadas como «populistas» no necesariamente corresponde a una intención maquiavélica del gobernante y sus asesores, sino que representa el desempeño máximo posible dadas restricciones estructurales dentro del sistema público.

Fuente: Elaboración Propia

Como se puede observar, en términos generales existe un proceso de aprobación del diseño de la política pública, la puesta en ejecución, los efectos y finalmente la observación de cambios estructurales. Considerando estas etapas, se puede observar que hay políticas públicas cuyos efectos se pueden ver en algo más de un año y otras cuyos efectos se pueden ver dentro de más de 30 años. La línea de puntos representa el cuarto año, donde se supone que hay un cambio de gobierno Municipal o Regional. Luego se pueden ver los siguientes temas a modo de ejemplo.

• Programas sociales. Aquellos que implican una transformación inmediata o transferencia de dinero y/o recursos a un grupo objetivo.
  
• Infraestructura Ligera. Aquella infraestructura que representa montos bajos de dinero, que tiene alta probabilidad de obtener una oferta local que la desarrolle y que, si bien mejora ciertas condiciones de vida, no tiene un efecto territorial significativo.
  
• Educación Inicial. Son todas las políticas públicas que buscan el desarrollo integral de los infantes desde que nacen hasta que ingresan al colegio.
  
• Infraestructura Pesada. A diferencia de la infraestructura Ligera, se trata de Obras especializadas, por altos montos y que tienen un impacto territorial y medio ambiental.
  
• Agricultura. Proyectos relacionados con agricultores pequeños.
  
• Competitividad Microeconómica. Aquella que aumenta la productividad de un mercado determinado.
  
• Seguridad. Aquella relacionada con el mantenimiento del orden interno y la reducción del delito.
  
• Educación Básica, Media y Superior.
  
• Competitividad Macroeconómica. Aquella que tiene efecto a nivel de la Productividad de Factores en la Economía del País.
  

Teniendo estas definiciones, se puede observar que solamente se pueden «abrir y cerrar» las políticas públicas del tipo «Programas Sociales» e «Infraestructura Ligera», que se asocia más a una lógica de gastos que a una lógica de proyectos de inversión. Por lo tanto, en una contienda electoral sin posibilidad de segunda vuelta es probable que los candidatos, al momento de ser elegidos, desarrollen este tipo de políticas públicas y dedicarse a administrar el presupuesto asignado a las organizaciones públicas en los otros temas más de inversión social y pública. Sin reelección inmediata, no se puede siquiera formular una política pública para aspectos que tienen un impacto significativo de mediano y largo plazo por la población, siendo muy alta la probabilidad de desestimar la política pública por el siguiente gobierno. Esto deja a las autoridades dependientes de las medidas populistas.

Volver a la Centralización: Gobiernos Regionales y Locales debilitados.

Como consecuencia de lo descrito anteriormente, se esperaría un aumento de demandas sociales, debido a que al pasar los años ven que no existen mejoras en las condiciones estructurales de vida y desarrollo de la población y del territorio.

En un escenario de gobiernos alternantes, de cada cuatro años, se busca dentro del Estado que la planificación de las mismas recaigan en un proceso decisional estable y calificado técnicamente, que con una muy alta probabilidad se va a encontrar sólo en los niveles centrales de Gobierno.

Así, Educación seguirá haciendo las políticas e inversiones educativas, lo mismo con Salud, Economía y todos los sectores que tienen incidencia estructural en el territorio. De esta manera, la autonomía de decisiones en regiones será reemplazada por la ejecución presupuestaria eterna desde los ministerios centrales. Si bien en la actualidad el proceso de ejercer la autonomía en materia de políticas públicas es lento, eliminar la reelección inmediata simplemente anula toda posibilidad de intento.

Pérdida del Equilibrio cruzado para el desarrollo político del país.

La idea de una descentralización es acercar el proceso de decisiones en materia de política pública y en materia de ejecución hacia la población. Dicho acercamiento consiste en un mejor entendimiento y consenso con respecto a los problemas públicos y cómo deben ser resueltos y por otra parte consiste en un aumento de la rapidez con la que se toman las decisiones, al contar con menos eslabones dentro de la cadena de decisión.

Otro aspecto importante es que una mala decisión del gobierno central probablemente puede afectar el destino de una región pero es poco probable que una mala decisión de un gobierno regional afecte el destino del país en su conjunto. En este sentido es conveniente para el Estado y para los gobiernos regionales y municipales la descentralización.

En tercer lugar, si es que combinan las dos afirmaciones anteriores, se espera que el país se desarrolle por medio de mayores espacios de interacción económica que establezcan las regiones entre sí y con los mercados exteriores. Dicho de otro modo, el crecimiento sustentable de las regiones y de los municipios es la plataforma sobre la cual crece el país en su conjunto. Este crecimiento es más adaptativo y exponencial que el abaratamiento de pocas líneas productivas.

Por lo tanto las regiones justamente requieren desarrollar las políticas públicas relacionadas a las inversiones de mediano y largo plazo para asegurar una estructura económica sostenible. Al contar con recursos escasos, con demandas sociales altas, con falta de recursos profesionales, se requieren periodos más largos para la formulación, aprobación y ejecución de este tipo de políticas públicas. Por lo que se requiere contar con gobiernos de mediana duración y no gobiernos cortos, por lo ya explicado en líneas anteriores. Esto permite contar con Gobiernos Nacionales sin la necesidad de reelección. En resumen, una forma de elección en un nivel de gobierno constituye la base para que ocurra la forma inversa de elección en otro nivel de gobierno, se trata de una relación mutua para mantener un proceso de estabilidad política y de gobernabilidad.

ANÁLISIS ECONÓMICO: 8 AÑOS DE CONTINUIDAD MAXIMIZA EL VALOR PÚBLICO PRODUCIDO POR UN MISMO GOBIERNO.

En este análisis no se está buscando una fórmula ganadora para el tema de las elecciones regionales y municipales. Por una parte no es que se vaya a recomendar que los gobiernos duren 8 años ininterrumpidamente ni que se elimine la reelección. Lo que se estudia acá son las consecuencias comparativas de diferentes sistemas y escenarios.

Para ello, se ha generado un ejercicio gráfico para poder estimar cuánto es el costo de oportunidad a nivel de Valor Público generado en las regiones y/o municipios. Vamos a entender por valor público como el conjunto de beneficios recibidos por la ciudadanía por parte del Estado, en su nivel regional o municipal. Si bien el Valor Público es una medida abstracta y es altamente costosa en materia de identificación de datos, es la variable que sintetiza si lo realizado por un gobernante es superior o inferior a lo que prometió en campaña.

Para efectos del ejercicio de análisis se toma en cuenta los siguientes supuestos:

1. Se asume que el gobierno de turno desarrolla valor agregado de acuerdo a la ley de aprendizaje.
   

   Al inicio, el gobierno de turno requiere un tiempo para el acomodamiento y aprendizaje con respecto al funcionamiento del Estado, así como para la puesta en marcha de las nuevas políticas que deben ser acordadas con los Stakeholders regionales o locales. En la medida en que pasan el tiempo, el aprendizaje abarata los costos y finalmente se logra un valor público mayor, en consistencia con las mismas reglas de utilidad económica.
   

2. Se asume que el Piso Estándar de gestión pública es constante. El Piso Estándar es una representación de la capacidad de los modelos de gestión pública para soportar los procesos de política pública y ejecución de las mismas por medio de programas, bienes y servicios. Una alternativa para medir el piso estándar es medir la cantidad de días que se demoran diversas acciones de diseño y ejecución de política pública, tal como se ha trabajado la estimación en diseño y ejecución de políticas públicas. En los diagramas se podrá observar que la distancia entre las curvas de Valor público generadas por los candidatos, se van distanciando del piso estándar, generando un rendimiento decreciente e incluso la pérdida del control en la creación de Valor público. A este fenómeno le llamamos «Burbuja Pública o de Gobernabilidad». Por lo tanto, se recomienda que la distancia entre la curva de Valor Público y el Piso Estándar sea la mínima posible. Este efecto se puede apreciar en los puntos que conectan con los hitos electorales; siempre el candidato aspirante ofrecerá más que el Valor público alcanzado por el gobernante. No obstante, el Valor ofertado puede tener un descenso brusco al inicio del nuevo gobierno por efecto del ajuste hacia el piso estándar que lo fuerza a ingresar a un proceso de aprendizaje.
   
   
3. Se asume que el candidato que no gobierna presenta una propuesta mayor al punto alcanzado por el candidato que gobierna. Es esperable en gobiernos democráticos que, al finalizar un gobierno y al darse elecciones, todos los candidatos ofrecerán mayor valor público con respecto al alcanzado por el gobierno de turno en dicho momento.
   
   
4. Se asume que hay aprendizaje pero no un descenso de valor agregado. Se asume que el gobierno entrante tiene que aprender a operar el Estado en sus diferentes niveles. Esto puede conllevar a una reducción en el valor público o peor aún, del piso estándar. Para efectos de este caso, no se considerará este fenómeno. Vale decir, que si bien hay un periodo de aprendizaje el gobierno entrante no reduce su desempeño con respecto al gobierno anterior o que en ningún momento el valor público desciende, solo aumenta.
   
   
5. Se asumen periodos de gobierno de 4 años. Esto es similar al periodo de tiempo de gobiernos Regionales y Municipales.
   
   
   
6. Existen tres candidatos diferentes: A, B y C. No se incorporan más candidatos para efectos de mantener la sencillez en la diagramación. No obstante, se asume que compiten solamente 2 candidatos.
   

En un primer momento tenemos tres candidatos que compiten en tres elecciones durante doce años. En el caso de la forma de las líneas, éstas representan a cada candidato y tienen un comportamiento típico de productividad con aprendizaje y rendimientos decrecientes. El eje vertical representa al Valor Público producido por cada gobierno a través del tiempo representado por el eje horizontal.

Diagrama 1. Curvas de Valor Público para tres Candidatos

Al inicio de un nuevo gobierno, cualquiera de los tres candidatos deberá incurrir en ciertas actividades que implican una instalación y un aprendizaje en lo que se refiere al manejo de las organizaciones públicas que ejecutan las políticas públicas. En este sentido y de acuerdo a la experiencia este tipo de reformas tales como acomodamiento, reestructuración y desarrollo de mecanismos de coordinación se asocian a una baja producción de Valor público de largo plazo. Por otro lado, la inversión en los diferentes temas de política pública, tal como hemos visto en la primera parte de este artículo, hacen que el Valor Público no se incremente de forma significativa durante un primer periodo de gobierno.

Es a partir del segundo gobierno en que tanto el trabajo coordinado de las diferentes organismos públicos regionales y o municipales empiezan a generar un aumento del Valor Público, a la vez que la inversión pública en la región empieza a tener retornos positivos y generando las externalidades positivas según sea el caso.

Ya en un tercer gobierno, es altamente probable encontrar rendimientos decrecientes, asociados a la mecanización de la gestión, a la intención política de perpetuarse en el poder y especialmente a un efecto de baja sustentabilidad determinada por el piso estándar de gestión pública, el cual se encuentra representado por la línea PE.

En el siguiente diagrama, se resaltan las diferencias entre un gobierno de permanente reelección para el candidato A, representado por las líneas continuas versus una alternancia de poder entre los candidatos A, B y C para el mismo periodo de tiempo de dieciséis años. Es importante destacar que para el período entre la elección 4 y la elección 5 se realizan extensiones del mismo patrón para efectos de simplificar el gráfico y no incorporar una mayor cantidad de candidatos.

Diagrama 2. Rendimientos máximos de Valor Público entre el Candidato A reelegido constantemente y el resto de candidatos alternando el poder en cada elección cada 4 años

En este gráfico se puede notar una diferencia sustancial entre el nivel de Valor público que genera el candidato a durante los cuatro periodos frente al nivel de Valor público de gobiernos alternados expresado por las líneas de puntos. Sólo recién a mediados del período comprendido entre la elección 4 y la elección 5 es que un sistema alternado de poder, superaría en Valor Público a un sistema de reelección indefinida.

Otro elemento interesante, y por el cual se hace el diagrama de análisis a lo largo de una línea de tiempo tiene que ver con la rapidez en el aumento del Valor público. Prácticamente la diferencia entre CAE4 y CAE3 es muy baja. Considerando que CAE4 es el nivel de Valor público generado por el candidato A y que es alcanzado por la alternancia de poder, se puede afirmar, que existen casi seis años de diferencia entre alcanzar el mismo Valor Público entre un sistema de reelección continua (a favor) y un sistema de alternancia en cada elección. De esta forma, el área representada por CAE2 – CAE3 – CAE4 – CAE2 representa el costo de oportunidad para la sociedad entre un sistema y otro.

No obstante todo lo anterior, en ninguno de los dos casos, sería posible llegar a un nivel como el de CAE4, debido a que el piso estándar de gestión pública tiene una brecha demasiado alta con el Valor Público proyectado. Esto lo trataremos hacia el final del análisis.

En el siguiente diagrama se presenta, una alternancia en el poder en la elección número tres, a los ocho años de gobierno del candidato A. En este sentido, el candidato B es capaz de generar una mayor oferta de Valor público a los electores, mientras que para el caso del candidato A se espera pocos incrementos del Valor público, y más bien un sostenimiento que es consistente con los supuestos descritos al inicio de la explicación de este modelo.

Diagrama 3. Rendimientos máximos de Valor Público entre el Candidato A reelegido en la elección constantemente y el escenario de reelección del Candidato A en la elección 2 y la elección y reelección del candidato B en los periodos 3 y 4, en cada elección cada 4 años

En este sentido, y bajo las mismas condiciones con las que gobernó el candidato A, el candidato B genera un aumento a nivel del Valor Público a una tasa de crecimiento tal que le resulta imposible al candidato A alcanzarlo. Dicho de otro modo, en el caso en que el candidato A gobernara indefinidamente se estaría generando un costo de oportunidad de Valor público para la sociedad, determinado por CAE3 – CBE5 – CCE5 – N – CAE5 – CAE4. Es en este sentido, que en la alternancia del poder es adecuada desde la perspectiva de generar Valor público. Cabe mencionar, que el piso estándar de gestión pública es constante y en ese sentido no es posible para ninguno de los dos casos sostener cualquiera de los crecimientos de Valor público.

Finalmente se presentan los tres escenarios en comparación, siendo la línea continua un modelo de alternancia en el poder cada ocho años, las líneas con puntos y guiones el modelo de reelección indefinida, y el de puntos el modelo de alternancia permanente.

Diagrama 4. Comparación de Rendimientos máximos de Valor Público entre el Candidato A reelegido en la elección constantemente y el escenario de reelección del Candidato A en la elección 2 y la elección y reelección del candidato B en los periodos 3 y 4 y el escenario de elección alternada, en cada elección cada 4 años.

Lo que se puede observar, es que el modelo de alternancia a los ocho años no se llega a cruzar con el modelo de alternancia permanente. En consecuencia, el costo de oportunidad en Valor Público de no tener alternancia, en términos de la alterativa de alternancia permanente es:

CAE2 * (1+gB)^En

Donde, CAE2 es el valor público en el que se inicia el gobierno de B en el escenario de alternancia permanente, gB representa la tasa de crecimiento del gobierno de alternancia a los ocho años, En representa la cantidad de años hasta el momento en que sucede una elección dentro de un año n determinado.

La conclusión es que la diferencia entre un gobierno de alternancia permanente y un gobierno de alternancia del poder a ocho años se explica de acuerdo a la fórmula de cálculo de una tasa compuesta, lo que denota una diferencia significativa y de alta probabilidad entre ambos modelos y, en consecuencia, resultados sumamente diferentes para la sociedad.

Desde una perspectiva relacionada con la gestión pública, el desarrollo del Valor público tiene una relación directa con el piso estándar de la gestión pública. Esto se puede observar en el siguiente diagrama.

Diagrama 3. Rendimientos máximos de Valor Público entre el Candidato A reelegido en la elección constantemente y el escenario de reelección del Candidato A en la elección 2 y la elección y reelección del candidato B en los periodos 3 y 4, en cada elección cada 4 años y con ajuste del Piso Estándar de Gestión Pública

Todos los gobiernos tienen como objeto la mejora de la forma en que se generan las políticas públicas y la forma en la que éstas son implementadas. Si bien existen autores que dan cuenta de mejoramiento de la gestión como una extensión de lo que la gestión de empresas u organizaciones orientadas al logro, el proceso de decidir incorporar un organismo público a un proceso de transformación y fortalecimiento institucional demora una cantidad de años mucho mayor que en el caso de una empresa en el sector privado.

Entre las principales razones se encuentra que el sector público, si bien tiene un orden normativo que especificar dependencias y funciones, en la práctica se compone por una serie de actores que tienen intereses propios, ya sean técnicos o políticos, y que requieren de una constante negociación, en el que independientemente de sus necesidades diversas, todos requieren una expectativa común para el largo plazo.

El efecto de ello es que se requieren condiciones de largo plazo para asegurar implementaciones dentro de los organismos públicos que permitan ver en el mediano o largo plazo resultados tangibles y que se relacionan con el aumento del Valor público.

Es en este sentido, que un exceso de alternancia en el poder disminuye casi completamente las posibilidades de elevar el piso estándar de gestión pública y, en consecuencia, no permite sostener grandes mejoras en Valor Público. Dicho de otra forma, el piso estándar que permite sostener el Valor público ofertado por un candidato, en el caso de países que se encuentran en un proceso de desarrollo institucional, como es el caso peruano, requiere críticamente de una voluntad política vigente durante un mediano plazo para poder observar cambios.

El caso de otros países que ya cuenta con instituciones sólidas y organismos públicos con un nivel de desarrollo y productividad logrados después de un proceso largo de acuerdos y consensos, sí existe la probabilidad de trabajar con un modelo de alternancia en el poder, porque se garantizar que los cambios son a nivel de lineamientos de políticas públicas y no a nivel de personas dentro de las organizaciones que conforman el gobierno. Esto significa que en organizaciones públicas lo suficientemente desarrolladas y protegidas frente al «clientelaje», se puede trabajar la posibilidad de un modelo de alternancia permanente en el poder, o dicho de otro modo, un modelo sin reelección. Pero no es el caso de Perú.

CONCLUSIONES

Es cierto que desde la perspectiva de las ciencias políticas se observan en escenarios de reelección injusticias cuando la autoridad es el candidato, un sesgo de los electores a volver a elegir al candidato que se encuentra en el poder, la amenaza de la consolidación de una élite que pueda afirmarse en el poder.

Sin embargo, la alternativa de eliminar la reelección en los niveles regionales y municipales en un país que se encuentra en un proceso de desarrollo como Perú puede generar un costo de oportunidad a nivel de Valor Público tan alto, que puede retrasar el crecimiento y desarrollo de los ciudadanos en las regiones y municipios. Incluso, puede generar una mayor probabilidad de populismo, al ser ejecutables dentro de cuatro años solamente el gasto social.

Reduce la posibilidad de consolidar el Estado a nivel Subnacional y local que son absolutamente necesarios para pavimentar el desarrollo futuro de un país que quiere de hacer de sus regiones los pilares y motores del desarrollo, que es la única forma de asegurar un bienestar para el Perú donde todos estén incluidos.

ALGUNAS RECOMENDACIONES

Conociendo el costo público de una medida de este tipo, se pueden hablar de recomendaciones sobre cómo controlar el problema del perpetuamiento del poder que no obedece al interés regional o municipal.

No matar mosquitos con bombas atómicas.

La Corrupción y el exceso en el otorgamiento del poder son problemas serios y que deben ser encarados por todos los medios posibles. No obstante, es importante tener en cuenta que se debe evaluar siempre la relación costo-beneficio para el país. En este caso se ha visto que el problema podría resolverse pero que la pérdida sería demasiado alta para el país. Este es un llamado a los legisladores y autoridades, no sólo para este caso sino para todos los casos venideros de proyectos de Ley. He visto en el caso de otros países aplicaciones similares a la propuesta y el resultado ha sido una enorme pérdida de la gobernabilidad y una reducción significativa de conducir proyectos de mediano y largo plazo. Además de cuidar los logros, hay que cuidar las oportunidades que se nos presentan.

Usar los instrumentos adecuados.

Más que sacrificar un modelo estructural como lo que pretende el proyecto de Ley, el foco debe ser controlar el periodo electoral. Las personas son racionales cuando votan, aunque pueden estar siendo víctimas de asimetrías de información por parte del candidato gobernante. El problema no es el candidato que se perpetúa en el poder, el problema es brindar las condiciones para que los electores emitan un voto informado en elecciones. Los esfuerzos de mejora deben ser hacia esa dirección, y más que una modificación legal, poseemos instituciones vigentes y espacios de acción que pueden ser desarrollados para que el voto ciudadano sea sesgado de la menor forma posible.

En este sentido, organizaciones como el JNE u ONPE se han ido fortaleciendo y deben consolidar su independencia y capacidad para controlar este tipo de situaciones. La prensa y las organizaciones ciudadanas deben ejercer una supervigilancia del proceso, especialmente en el caso de las organizaciones ciudadanas. Puede ser que desde el punto de vista presupuestario, el erario nacional se vea afectado por estas medidas puntuales, pero desde el punto de vista económico no representa ni una mínima fracción del costo de oportunidad que implica perder Valor Público.

Más Estado pero Menos Políticos.

Las Regiones y los Gobiernos Municipales tienen que desarrollar capacidades sustancialmente mayores a las que tienen en este momento, si es que quieren a futuro hacer algo más que despachar programas sociales y arreglar pistas o plazas. Esto implica la necesidad de una estabilidad en la dirección política al menos por el mediano plazo. El tener diversos políticos como autoridades cada 4 años, genera a lo largo del tiempo decisiones contradictorias entre gobiernos y, en consecuencia, un menor desarrollo del Estado en términos de expansión de su cobertura y de aumento en la calidad y consistencia de las decisiones a ejecutar.