INDICADORES PARA FORTALECER INSTITUCIONES: UN ENFOQUE MICROSISTÉMICO PARA UN EFECTO AGREGADO EN GESTIÓN PÚBLICA

Publicado en la Revista Gestión Pública y Desarrollo en Julio de 2011.

Alguna vez ha notado, levemente, que estos números, ratios y demases por el estilo que se presentan bajo el nombre de “indicadores” tienen siempre como algo faltante? Algo que mantiene atrapados a estos números en un mundo artificial, como lejano a la realidad?

O quizás muchas veces ha sentido que lo que hace no tiene nada que ver con el indicador con el que miden a su área, o incluso a Usted? Y cómo poco a poco los indicadores se van convirtiendo en una mera formalidad? Si las respuestas a estas preguntas son sí, está junto a una gran mayoría de gente, no sólo del sector público sino también del sector privado, que trabaja bajo reglas de ratios pero no bajo una lógica de indicadores.

Nuevamente, citando a Kaplan y Norton, quienes refieren que “no se mejora lo que no se puede medir”. Esto es una condición necesaria pero no suficiente para agregar valor. El indicador no es una vara en torno a la cual vamos a estar dentro o fuera del área de premiación de una empresa, pues esas son metas; tampoco el indicador es un constructo lógico matemático que representa la realidad, pues esos son índices. Las cosas que son creadas tienen utilidades concretas, no para los conceptos sino para las personas. Es en este sentido que les quiero hablar acerca del complejo arte de construir indicadores de gestión, algo que tiene poco de matemático y mucho de humano, siendo más que un proceso lógico, un proceso social.

Elementos que dan vida a un indicador

El indicador no es una fórmula estática, tiene un ciclo de vida tan duro como el de la vida humana, demora tiempo en madurar, en alcanzar rectoría sobre los resultados de la organización y tarde o temprano muere con el tiempo. Podemos hablar de la existencia de indicador si es que cuenta con lo siguiente:

Involucrados

Dos o más partes que reconocen entre sí una co-dependencia constituye la primera condición para que exista un indicador. Al mismo tiempo, ambas partes reconocen que en el largo plazo, lo quieran o no, van a permanecer en esta situación de dependencia. Además se dan cuenta que el rendimiento conjunto puede ser mayor si es que coordinan sus actividades y esfuerzos, cubriendo sus respectivas necesidades.

Contrariamente a lo anterior, por lo general sólo una de las partes determina el indicador y lo aplica sobre otras áreas de la organización como “objeto de estudio del indicador”. En esta situación estamos trabajando justamente con variables de estudio, índices, formando un diagnóstico de la situación pero sin que se generen las condiciones de coordinación que se asocian a  un indicador. Es cierto que uno puede medir con indicadores y asignar premios y castigos a las áreas ”controladas”, pero esto genera una situación de tensión en donde cada día es más costoso mantener funcionando a la suma de partes que quieren evitar dicho control. Es necesario que las partes involucradas reconozcan la necesidad de coordinar entre sí para obtener un beneficio mayor y no desaparecer. Como observamos en el ejemplo siguiente:

Problemática: La necesidad de asegurar la eficiencia en el gasto público reduciendo los costos de oportunidad de uso del dinero del Fisco

Indicador: Situación ÓptimaRetorno sobre el Gasto / Costo de Oportunidad del Gasto Situación Típica% de Ejecución Presupuestaria
Actores
Ministerio de Hacienda Concentra recursos en OP’s que generan mayor valor económico -social Concentra recursos en OP’s que ejecutan la totalidad del Presupuesto Anual.
Organismo Público Orientación de la cadena de valor hacia la eficacia Orientación de la cadena de valor hacia la producción presupuestaria.
Efecto Coordinación de las actividades, intercambio de información, aumento de la productividad. Menor intercambio de información con respecto al uso del presupuesto, pérdida de eficacia con la consecuente pérdida de productividad.

En el cuadro anterior se puede observar un ejemplo con respecto a la diferencia entre reconocer o no interdependencia. Es el caso de un Ministerio de Hacienda y un Organismo Público. Ambos tienen la misma necesidad que es asegurar la eficiencia del gasto público reduciendo los costos de oportunidad de uso del dinero del Fisco. Por otra parte, dependen el uno del otro, porque el Ministerio de Hacienda tiene los fondos pero no la capacidad de ejecutar políticas públicas y los organismos públicos tienen las capacidades para ejecutar políticas públicas pero no los fondos. La diferencia entre la situación óptima y la situación típica radica en si ambas partes reconocen ello o no.

En el caso que lo reconozcan, se produce el indicador de retorno sobre el gasto sobre costo de oportunidad el mismo gasto, lo que implica un esfuerzo del Organismo Público por ampliar su frontera de productividad, a través del cambio de tecnología (entendido como la forma de hacer las cosas o prácticas de trabajo). En el caso en que no se reconoce esa co-dependencia y necesidad de coordinación, se trabaja con el porcentaje de ejecución presupuestaria, que resuelve parcialmente la problemática para Ministerio de Hacienda pero no para el Organismo Público. El efecto entre ambos escenarios es claramente diferente.

Incentivos

Del ejemplo anterior ya podrá intuir que no sólo basta la condición de interdependencia entre dos o más partes, sino que éstas tienen que contar con incentivos que estén asociados al uso del indicador como mecanismo de coordinación. Los incentivos pueden ser positivos (recepción de premios, bonificaciones) o negativos (evitar la pérdida de una categoría o certificación, disminución del presupuesto). Al momento de construir un indicador es importante comprender, además de los incentivos, las necesidades que traen a las  partes a negociar sobre la mesa. No es por el “Programa de Modernización” ni por el “Balanced Scorecard”, pues estos son espacios, contextos en los que se puede dar la discusión de las necesidades y los incentivos, pero no serán suficientes para sellar un acuerdo de coordinación por medio de un indicador.

En el caso del Sector Público, existe una distorsión a nivel de incentivos que tiene que ver con la responsabilidad pública de los actos. Esto significa que al momento de coordinar actividades, ambas partes tienen como incentivo el hacerse responsables por la menor cantidad de actividades, lo que a la larga terminan generando indicadores parciales del proceso que le corresponde a cada parte o indicadores de producción, sin que ello dé cuenta de si se cumplen los impactos esperados por la política pública o un efecto claro en la economía. Esto tiene mucho sentido, en la medida en que la valorización de las actividades que el Estado presupuesta no contempla un mecanismo basado en la prima de riesgo, por lo que la demanda de las entidades públicas por asumir mayores riesgos y para resolver temas públicos importantes es baja e inelástica.

En resumen, es estéril la existencia de un indicador sin incentivo y es desastrosa la existencia de un incentivo sin indicador.

Hasta el momento hemos llegado a construir un indicador, pero ¿cuáles son las fórmulas de cálculo? Ninguna. Las dos condiciones anteriores hacen que el resto del trabajo, la parte técnica, caiga por su propio peso. En este momento ya debería haber notado que hay una diferencia clara entre el proceso de construcción de un indicador, que es un proceso más dinámico y el proceso de formulación de un indicador, que es lo que más observa en las situaciones cotidianas. Pero si aún se sostiene a la idea que debe haber una simbología para el tema de los indicadores, resumimos las condiciones anteriores en las siguientes condiciones lógicas:

Interacción

Hemos visto que un indicador no tiene razón de ser a menos que sirva a dos actores o entidades que son dependientes entre sí. En adición a esto, un indicador no tiene forma de vivir si es que no se genera interacción entre sus dos partes. Recordemos que el fin del indicador es coordinar las actividades y determinar la productividad de las mismas, pero ello conlleva a que las partes colaboren. Por ello, los  indicadores trabajados hacia fines de un periodo para una rendición de cuentas no son indicadores, son condicionantes para recibir recursos de una u otra forma. Aunque el diseño del indicador sea muy eficiente, el que no exista interacción vulnera el principio de coordinación y minimiza el impacto de las actividades combinadas entre una parte A y una parte B. Generalmente hay dos causas que reducen la interacción entre dos partes que acuerdan un indicador:

La primera dice relación con la frecuencia de revisión del indicador, generalmente ésta se encuentra por debajo de las necesidades reales de coordinación y decisión entre las partes. Esto genera un marco más difuso que reduce la interacción de las partes a lo largo del proceso.

La segunda causa tiene que ver con la imprecisión de la responsabilidad de las partes en la composición del indicador, que es lo mismo que establecer un acuerdo difuso. Ello también implica que ambas partes “evadieron” sus responsabilidades y por tanto no es necesario establecer una interacción.

Problemática: La necesidad de mejorar el clima organizacional dentro de un área de ejecución.

Indicador: Situación ÓptimaImpacto de las herramientas aplicadas por el área de ejecución con asesoría del área de apoyo. Por vez Situación Típica% de personas que marcan alto o muy alto en el instrumento de clima organizacional – Anual
Actores
Área de Apoyo (RRHH) Se preocupa por diseñar una buena herramienta de intervención con impacto en el clima organizacional y velar porque el área de ejecución lo aplique en forma adecuada Se responsabiliza en medir
Área de Ejecución Se preocupa por asegurar que la herramienta vaya a funcionar y tener la garantía del área de apoyo para contingencias. Se responsabiliza en aprobar
Efecto Proceso de aprendizaje. Permite encontrar soluciones a los desafíos adaptativos que distorsionan el clima organizacional Auditoría organizacional que estimula medidas de corto plazo para incrementar la percepción de buen clima por un momento determinado. No se llegan a resolver las causas.

El cuadro anterior es un ejemplo de la diferencia a nivel de interacción dentro de un sistema de soluciones entre un área de apoyo y un área ejecutora. Incluso es posible que ambas áreas se hayan comportado de acuerdo al escenario óptimo, pero si usan el indicador de la situación típica, están acordando reglas del juego totalmente diferentes y consecuencias totalmente divergentes para la organización.

Efectos de los Indicadores

Ahora es momento de hablar de los efectos de los indicadores. Es claro que los indicadores no son solamente valores para tomar decisiones. Los indicadores dentro del entendimiento del presente artículo tienen dos efectos sumamente importantes: uno es la innovación y el otro es la incidencia.

Innovación

Un aspecto de gestión que cambie la relación de productividad de los factores y lo traslade más allá de las fronteras tradicionales es considerado una innovación. En este sentido, el indicador genera los hitos para armar un sistema complejo, que aprende y va generando propiedades emergentes que lo fortalecen, a mayor velocidad en la medida en que las partes del sistema interactúan entre sí.

Contar con indicadores adecuados genera la responsabilidad y el espacio de acción para que las partes busquen soluciones disruptivas o que al menos permitan superar el desafío adaptativo común.

Incidencia

La incidencia tiene que ver con el carácter reforzador del indicador, en el entendido que el indicador representa el conjunto de acuerdos cumplidos entre las partes. Dichos acuerdos cumplidos darán cuenta de un indicador positivo, que aumenta el incentivo de utilizar nuevamente el indicador y así en forma permanente, generando una estructura o práctica de trabajo basada en los indicadores.

En este sentido, es importante que los indicadores sean estables a lo largo del tiempo,  a efecto de poder aprovechar su carácter reforzador del comportamiento de las partes. Cuando se modifican indicadores con excesiva frecuencia, se rompen los reforzadores asociados a la incidencia y a la vez se reduce la probabilidad de innovación.

Instituciones

Las instituciones, las “reglas del juego” para crear valor público, pueden ser creadas por mentes brillantes, pero éstas se mantienen a lo largo del tiempo sólo mediante esfuerzo, convicción y coordinación. En este sentido la consecuencia última de los indicadores es sostener la renovación y el fortalecimiento de las instituciones. Así como la fotosíntesis es importante para el reino vegetal, para las instituciones públicas lo son los indicadores, que van recogiendo problemas, reconociendo necesidades, revelando dependencias entre partes del Sector Público, coordinando actividades y reforzando aprendizajes. Esta es la forma agregada en la que se las instituciones se renuevan y se adaptan a lo largo del tiempo.

Conclusiones

 Composición y alcances de un Indicador

 

a. Un Indicador es muy distinto a lo que tradicionalmente se entiende.

A lo largo de este artículo se ha presentado una forma poco usual de tratar los indicadores. La experiencia en el uso de los indicadores es que i) deben estar al servicio de la coordinación y no al servicio del control, pues los indicadores de control para organizaciones complejas como el Sector Público asegura una gestión mecánica y de costos crecientes, ii) es un ejercicio de negociación económica, aunque no haya dinero involucrado, porque se establecen indicadores entre dos partes que dependen entre sí para existir, iii) lo que se ha observado es que son escasos los indicadores basados en la coordinación, que no son acordados y que son hasta eludidos por las partes involucradas.

b. La calidad de los indicadores son los que en forma agregada van cambiando el diseño organizacional de las entidades públicas.

Hemos visto en este modelamiento lo fácil que es llamar a indicador a algo que no es un indicador en el total sentido de la palabra. Ello abre un espacio de oportunidad, para explorar cómo es un sector público con indicadores centrados en la coordinación de actividades. El desarrollo de indicadores de este tipo podrían cambiar una infinidad de prácticas que darían un nuevo empuje a la gestión pública. Haga el ejercicio de ver los indicadores más cercanos, aplique el modelamiento que se propone en este artículo, vea el impacto que puede tener.

c. Los indicadores, al involucrar co-dependencia e interacción y producir innovación e incidencia, se constituyen en unidades de aprendizaje que se proyectan al futuro.

El tema de utilizar los indicadores para la coordinación del esfuerzo implica un proceso de adaptación de las partes involucradas, la cual va siendo registrada por el indicador, lo que va permitiendo el registro del aprendizaje e identificando estructuras de replicabilidad para otras entidades o instituciones. Un Estado con memoria institucional es un estado llamado a generar grandes resultados y alta adaptación a los tiempos venideros.

d. Reformular indicadores es un desafío muy grande pero con grandes recompensas.

El reformular el trabajo de los indicadores implica un esfuerzo importante: Que los abogados razonen más como economistas y que los economistas busquen construir “contratos sociales” mesurables. Incluso es difícil en el caso de las empresas poder diseñar indicadores de este tipo, en un mundo en que la co-dependencia es vista como falta de poder o signo de debilidad, tanto a nivel económico como a nivel político. No obstante, aquellas organizaciones que superan ese prejuicio son las que se encuentran a la vanguardia.

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