Behavioral Economics como facilitador para la implementación de políticas públicas.

Comprendernos como personas y no como partes económicas permite que identifiquemos soluciones más simples, más fluidas y de mayor impacto en políticas públicas

Artículo Publicado en la revista Gestión Pública y Desarrollo de Octubre de 2012.

© Alex Salas Kirchhausen

Cuando se busca una política pública bien ejecutada y que haya tenido resultados adecuados, no encontramos mucho. Incluso puede ser que en algunos sectores, históricamente no se hayan dado políticas públicas relevantes con impactos favorables.

Cuando se evalúa el impacto de una política pública, frecuentemente no se logra concluir que su ejecución sea causante de los cambios en la población objetivo. De la misma forma, cuando se identifica que todo lo programado para la ejecución de la política pública ha sido desarrollado con rigurosidad, es común encontrar que los resultados finales son poco consistentes con el esfuerzo desarrollado.

Al momento de preguntarse el porqué de éstos resultados pueden encontrarse enfoques muy políticos, normativas o económicas que no recogen los detalles sustanciales de la realidad y sobretodo de las personas.

En la actualidad se está graduando la combinación de éstos enfoques en las metodologías para el diseño, implementación y evaluación de políticas públicas. Las exigencias del futuro nos llevan a la responsabilidad de aumentar nuestra capacidad de apoyar el mejoramiento de la realidad de millones de personas. En este artículo quiero presentar el enfoque de behavioral economics o economía conductual como un elemento que puede sumarse a esta combinación de enfoques.

La colecta

Imagínese que está en una avenida, en luz roja, esperando que pasen los segundos en el semáforo para continuar. De pronto aparece una persona con una alcancía de metal. Efectivamente es una colecta benéfica, la persona le dice que es para alguna organización. Sabe que tiene algún sencillo en la guantera. ¿Qué decide Ud.? La probabilidad indica que son pocos los conductores que colaboran.

Ahora es de noche, está en un supermercado, viendo cómo parpadea la máquina registradora en la medida que pasan los productos de la persona que está delante de Ud. Finalmente llega su turno, da su código de cliente, pasa sus productos y se le indica el monto a pagar. Ud. entrega su tarjeta o el efectivo y la persona de la caja le pregunta si quiere colaborar con el redondeo del vuelto para alguna organización. ¿Qué decide Ud.? La probabilidad indica que muchas las personas aceptan colaborar.

¿Cómo una persona puede decidir en forma diferente sobre lo mismo, dentro de un mismo día? ¿Cuál es el incentivo económico que permite explicar la diferencia entre las decisiones de ambas situaciones?

La diferencia es que en el segundo caso hubo algo fuera de lo explicable por los incentivos económicos, que permitió tomar la decisión de donar el redondeo del vuelto. La persona no fue manipulada porque nadie la obligó a entregar el dinero, no fue confundida porque tuvo claras las reglas del juego dentro de un supermercado. Simplemente se trata de un “Empujoncito[1][2] que lo llevó a tomar dicha decisión. ¿Y cuál puede ser el efecto de dicho “empujoncito”?

Si realizamos un cálculo[3] de la recaudación del escenario de la calle y del escenario del supermercado, asumiendo que las alcancías no tienen límite y que se realizan colectas callejeras cuatro veces al año y bajo otras condiciones ventajosas, tenemos las siguientes diferencias en recaudación al final del año.

Cuadro 1: Diferencia de recaudación entre estrategia de colecta de calle y estrategia de redondeo en caja de supermercado

 Calle  Caja
 Puntos de recaudación      1,000.00     5,000.00
 personas que pasan por el punto de recaudación     1,000.00     300.00
 Probabilidad de la recaudación    0.20 0.80
 Valor promedio del aporte  S/. 1.00  S/. 0.03
 Días al año          4.00      360.00
 Monto de la Recaudación   800,000.00 12,960,000.00

Resulta que el “empujoncito” es 16 veces más eficaz en recaudación con respecto al método callejero tradicional.

Ahora imagínese que está haciendo una declaración jurada sobre algo, por ejemplo impuestos, solo que no debe firmar en la parte inferior de la página final sino que debe firmar en la parte superior de la página inicial. ¿Cómo reaccionaría respecto a los datos que va a declarar? En un caso de llenado de formularios para seguros de autos, las personas que llenaron el formulario con la firma en la cabecera declararon un 10% más de kilometraje respecto a quienes llenaron el formulario con la firma al pie del formulario[4]. Ese es otro “empujoncito” para que el usuario pueda tomar su decisión.

Los dos ejemplos anteriores son muestra aplicaciones de behavioral economics, un área de especialización en que confluyen economía y psicología para estudiar comportamientos que no se suelen ajustar a los modelos económicos que, dicho sea de paso, no son pocos.

Estamos en el mundo para vivir, no para mantener supuestos económicos.

Cuando diseñamos políticas públicas, empezamos a asignar supuestos, los cuales no necesariamente son verificados adecuadamente o, ante la ausencia de información específica, se formula un supuesto hipotético que terminará siendo validada o descartada mediante los hechos.

Justamente son los modelos de decisión económicos son los que involucran una mayor cantidad de supuestos. Por ejemplo el supuesto detrás de transparentar más la información bancaria sobre tasas asume que la persona decide bajo un criterio de maximización de la utilidad. No obstante, póngase una mano en el corazón y haga la siguiente reflexión[5]:

¿Está usted en el grupo de personas que tiene, por ejemplo 10,000 soles en una cuenta de ahorro que no le renta ni el 1 % anual y que a la vez tiene una deuda promedio mensual (que se paga y se genera) por 1000 soles con una tarjeta de crédito que le cobra una tasa anual de 38%, equivalente a una tasa mensual de 2.7%?

La racionalidad indica que podría incrementar sus ahorros en 27 soles mensuales o en 324 soles anuales si trabajara con una política de liquidez y no de endeudamiento (pues al final siempre se paga mensualmente el mes anterior con los ingresos del mes presente). Como dato para los amigos de los puntos y millas, 327 soles es más de lo que cuesta un pasaje aéreo a Cuzco. Pagar intereses si es que se tienen reservas que superan en 10 veces la deuda económicamente no es racional pero es humanamente razonable mantener este comportamiento, aún cuando la persona se encuentra plenamente informada.

Situaciones como la anterior han sido materia de estudio por parte de Daniel Kahneman y Amos Tversky (2002)[6], con casos de escenarios de decisión bajo diferentes niveles de incertidumbre, lo que dio origen a la teoría prospectiva, que sostiene que la utilidad percibida se asocia más a la volatilidad de los ingresos y egresos respecto al ahorro; vale decir, de la magnitud de las variaciones respecto a un valor de referencia del decisor. En el caso de nuestro ejemplo, si desde el punto de vista de la economía clásica, lo correcto es evitar el préstamo e incurrir en los ahorros que serán repuestos, la economía conductual indica incorporar en el análisis que el usuario tiene que asumir la percepción de pérdida y ganancia de 1000 soles cada mes reflejados sobre su cuenta de ahorro. Para evitar ello, el individuo prefiere reducir la magnitud percibida de pérdida y ganancia por medio del alquiler de dinero de +/-1000 a -27 soles. Este razonamiento desafía la teoría tradicional que sostiene que las decisiones son en base a la utilidad de largo plazo, como la teoría de la utilidad esperada de Bernoulli.

¿Por qué no somos económicamente racionales todo el tiempo? No es materia de este artículo responder en detalle pero en resumen la respuesta sería: “porque debemos ser económicamente eficientes en el uso de nuestra energía para pensar, por lo que tenemos una racionalidad “extendida” para situaciones poco conocidas y una racionalidad “limitada” para situaciones rutinarias y conocidas. Kahneman llama a la racionalidad “limitada” Sistema 1 RAZONAMIENTO y a la racionalidad “extendida” sistema 2 INTUICIÓN, tal como se describe en el siguiente diagrama:

Diagrama 1: Modelamiento de los tres sistemas cognitivos de acuerdo a Kahnemann (2002)

El “empujoncito” del que hablamos puede tener una incidencia enorme en la implementación de las políticas públicas, donde un pequeño cambio de bajo costo puede acarrear impactos impresionantes al modificar un comportamiento. Por este medio no se busca manipular a las personas; más bien se busca que las personas eviten los sesgos que pueden perjudicarlos o que dejen de ver riesgos donde no los hay. Dar un “empujoncito” es dejar condiciones de claridad para que una persona pueda tomar una decisión en forma más consciente.

Espacios de aplicación: según si es bienestar individual o colectivo.

Después de revisar la bibliografía de behavioral economics, la aplicación de este enfoque para políticas públicas podría clasificarse en primer lugar si el comportamiento afecta el bienestar individual (aún cuando sea agregado) o el bienestar colectivo (en escenarios derivados de votación colectiva):

Regular el exceso de alternativas que pueden afectar el bienestar individual.

 

Barry Schwartz (2005)[7] ha indicado que el exceso de alternativas termina por generar un aumento en la insatisfacción y consecuentemente un malestar en el individuo. Ello se puede deber a que el esfuerzo por procesar información genera condiciones de incertidumbre durante la elección, así como los múltiples costos de oportunidad asociados a cada decisión tomada conducen a una baja satisfacción. Desde el punto de vista de la economía conductual, se cuenta con una arquitectura de opciones demasiado amplia, en el que la elección deja de ser heurística para ser prospectiva. Parte de esto se refleja en la composición de los tipos de Fondos de Pensión en varios países, donde si bien hay múltiples combinaciones posibles, se presentan no más de 3 para efectos de evitar exceso de alternativas, pues el trabajo de racionalidad extendida (analítica) se da en la decisión respecto a cómo se combinan esos 3 dentro de una cartera.

El riesgo asociado al exceso de alternativas es que los oferentes privados o públicos, en el esfuerzo de competir, terminen incorporando información que no se ajusta a la realidad. O dicho de otro modo, que incorporen un “empujoncito” para que el usuario crea que está tomando una decisión acertada….a favor del oferente del producto y no necesariamente en beneficio del mismo usuario.

Regular el exceso de alternativas que pueden afectar el bienestar colectivo

Cuando se cuenta con una alta cantidad de alternativas a ser elegidas en un proceso de votación o deliberación, es muy probable que se produzca la paradoja de Arrow (1951)[8]. Esta paradoja plantea la imposibilidad de desarrollar un sistema de votación que permita generalizar la preferencia individual, a partir de tres o más alternativas, hacia una preferencia general colectiva que sea lógicamente congruente; incluso puede llegar a ser incongruente con el orden de preferencias individuales de los votantes. Esto ocurre aún cuando los votantes son lógicamente consistentes en la jerarquización de dichas alternativas. Un espacio interesante para observar esto son los procesos presupuestarios participativos (aunque este tema está también afectado por otros fenómenos económicos asociados a teoría de juegos). En términos generales, Arrow plantea que no puede alcanzarse dicha generalización sin la presencia de un individuo que pueda influir en las preferencias colectivas pero que no sea influenciable por el resto de la colectividad, Arrow denomina a dicho individuo “dictador”.

Otro ejemplo se encuentra en las elecciones presidenciales y parlamentarias. En el caso de Estados Unidos, las elecciones se debaten entre dos partidos políticos, dejando poco espacio para un tercero. En el caso de Chile se realiza algo similar mediante coaliciones electorales que se han mantenido estables durante casi 20 años. Esto genera una “arquitectura de opciones” más clara para el elector, una decisión más dicotómica al respecto, con la certeza que dentro del periodo presidencial o legislativo se va a dar una dinámica predecible. En otros países donde abundan diferentes partidos y personalidades, la elección final no termina por representar necesariamente la elección de la mayor parte de individuos. Por ello es que se desarrollan segundas vueltas para determinar al ganador. En lo parlamentario no existe certidumbre con respecto al comportamiento que tengan los congresistas electos.

Este “dictador” (lamento si es que el término técnico genera emociones complicadas; al menos ese es mi caso) debiera incorporar elementos que genere “empujoncitos” para que las personas puedan estar en condiciones de comparar pocas alternativas relevantes. Ello implica reglas por medio de la reducción de las opciones o alternativas para que se pueda elegir sobre aspectos que tengan un impacto para la mayor parte de una colectividad.

Se observa entonces que hay una necesidad de “empaquetar” los procesos decisionales colectivos para evitar poner en análisis demasiados temas a la vez. No obstante se tiene que ser cuidadoso en no “condicionar” dichos procesos decisionales. Esa es un área entera de estudio para los gobiernos regionales participativos del futuro.

 

Espacios de aplicación: según si se interviene en el proceso decisional o en la ejecución de la conducta.

Un segundo criterio de clasificación de las medidas de behavioral economics se relaciona con la intervención en el proceso de decisión de la persona o en el proceso concreto de ejecución del comportamiento.

Un “Empujoncito” en la arquitectura de la decisión (Reducir Heurísticas obsoletas)

Las heurísticas son razonamientos limitados, no por un tema de coeficiente intelectual sino por la necesidad de no consumir mucha energía en cada decisión que tomamos, especialmente en el caso de las decisiones rutinarias. De hecho el proceso de establecer heurísticas proviene de un proceso de aprendizaje, personal o social que puede durar años y generaciones. No obstante, en un mundo en el que la información fluye más rápido y es a la vez cambiante, las heurísticas pueden volverse obsoletas y el que un individuo las mantenga puede ser perjudicial.

En este sentido, se requiere un “empujoncito” para que las personas cuestionen su heurística y la puedan modificar. En el Reino Unido (2011)[9] se identificó que el consumo de energía en calefacción era de baja eficiencia por un déficit en el uso de soluciones de construcción interna (como aislantes de superficie por ejemplo). En este caso la heurística tradicional de aumentar más la calefacción si es que hace más frio obedecía a un periodo tecnológico ya obsoleto. El “empujoncito” que se dio fue enviar en el recibo del gas una especie de tabla comparativa respecto a la diferencia actual y la diferencia con el consumo óptimo si adoptara las soluciones de construcción interna.

Un “Empujoncito” en la arquitectura de la acción

Hay procesos decisionales decisiones que pueden ser duros de roer, en algunos casos por temas relacionados a las costumbres, a la tradición cultural, o porque la persona persiste en que la heurística que emplea aún se encuentra vigente. En estas situaciones, más que informar, se opta por incorporar un elemento en el contexto de la ejecución de la acción. El caso de la colecta es un buen ejemplo. Si bien la persona no tomó la decisión de donar en la calle, se introdujo un elemento dentro del comportamiento de pago que es que la persona de la caja le consulte si dona el redondeo. La persona no va a ser ni más ni menos solidaria en términos de consistencia interna, pero no se va a sentir mal por haber realizado la donación de 3 céntimos promedio.

En suma, se puede identificar cuatro áreas de intervención de acuerdo al foco en el bienestar individual o el bienestar de una colectividad y por otra parte en torno a dar un empujoncito a nivel del proceso de decisión o a nivel de la ejecución misma del comportamiento. Esto se puede resumir en la siguiente tabla:

Cuadro 2: Ejemplos de Aplicaciones de Behavioral Economics de acuerdo al foco de bienestar y a la fase del ciudadano.

Un “Empujoncito” en la arquitectura de la decisión (Reducir Heurísticas ) Un “Empujoncito” en la arquitectura de la acción
Regular el exceso de alternativas que pueden afectar el bienestar individual. a)   Sistemas asistidos de decisiones para el usuario frente a diferentes alternativas por medio de preguntas. Por ejemplo, en el caso de identificar cuál programa de fomento se ajusta a las necesidades del empresario.b)   Centralizar los diferentes gastos bancarios y expresarlos en una única tasa (Por Ejemplo: Tasa Costo Efectiva Anual).

c)   Identificar alternativas con una nueva estructura que facilite el tiempo de decisión, de tal forma que las otras alternativas se vean obligadas a cambiar su estructura de formulación. Por ejemplo, la certificación de intermediarios privados en la provisión de servicios públicos para el ciudadano, que asegura un nivel de calidad mínimo. Por ejemplo centros de formación a los que aplica un subsidio estatal, centros de salud bajo la misma lógica, médicos, defensores legales, etc.

d)   Brindar información que garantice qué costos y beneficios mínimos va a obtener la persona de optar por tomar un servicio. Por ejemplo, en el caso de los programas de nutrición especificar las veces que debe asistir así como los beneficios de contar con una buena nutrición, la cual es heredable.

a)       No presentar opciones que puedan ser percibidas como pérdidas a consultar sino como alternativas a confirmar. Por ejemplo, el caso de los formularios de donación de órganos.b)       Presentar antes de finalizar una transacción un resumen con el balance de ganancias y pérdidas asociadas al comportamiento que se está tomando. Por ejemplo, informarle al usuario de banca por internet en cuánto va a quedar su saldo de cuenta después tras realizar un pago, antes de confirmar la transacción.

c)        Incorporar un elemento distractor pero que puede rectificar un comportamiento. Por ejemplo, poner un arco de futbol con una pelotita colgando en cada urinario dentro de los colegios para tener baños más higiénicos.

d)       Colocar las alternativas más recomendables a la vista y alcance del usuario. Por ejemplo, ubicar los productos más saludables a la altura de los ojos del comprador y los menos saludables más abajo.

Regular el exceso de alternativas que pueden afectar el bienestar colectivo e)       Reducir a dos opciones altamente representativas en honor al bienestar de largo plazo de la mayoría y no a la búsqueda de satisfacción en el corto plazo de una minoría. Por ejemplo, votaciones con respecto al uso de recursos de la comunidad.f)        Regular a actores productivos involucrados en heurísticas que son difíciles de modificar. Por ejemplo, acordar con los panaderos la incorporación de nutrientes en el pan de consumo masivo (caso chileno), acordar con los fabricantes de alimentos la reducción de sal en la fabricación de alimentos (caso británico), contar con fondos de cobertura o de garantía para aspectos relacionados con inversiones materiales o financieras. g)       Una agenda temas con un orden predeterminado, que distancien las interdependencias entre éstos en un proceso de elección  colectiva. Por ejemplo, participación ciudadana para temas de salud, otra para temas de infraestructura, otra para temas de deporte, otra para temas de fomento productivo, etc.h)       Presentar al momento de una actividad de gran magnitud para el usuario, una consulta respecto de algo asociado a una magnitud pequeña. Por ejemplo, al momento de la devolución de impuestos, consultar al contribuyente a qué sector de gobierno o área de desarrollo destinará el 1% de sus impuestos recaudados para el siguiente periodo.

Fuente: Elaboración Propia

Conclusiones para un sector público más vinculado con el ciudadano y más entrelazado con el sector privado.

1.           No todo es económico, también es conductual

Una política pública no puede ser comprendida, ni diseñada ni ejecutada únicamente desde una perspectiva económica, mucho menos desde una perspectiva únicamente normativa. Esto debido a que los modelos sobre los cuales se identifican las acciones esperadas y los efectos de la política pública se basan en supuestos que no necesariamente se ajustan a la realidad. Debemos considerar que la racionalidad de una persona puede ser “extensiva” o “limitada” en términos de la complejidad del problema en cuestión al que es enfrentada la persona.

2.           No todo es coordinación entre instituciones, también es coordinación con el ciudadano.

Una de las razones por la que se indica que las políticas públicas fracasan en su implementación se asocia a una baja capacidad de ejecución del Estado, pues si no funcionan las capacidades de logística, gestión de recursos y calidad del servicio, es poco lo que se pueda dar al beneficiario de la política. Sin embargo, a diferencia de los proyectos de inversión en infraestructura, los proyectos sociales tienen una complejidad sumamente alta dado que se depende fuertemente de las conductas que pueda realizar dicho beneficiario. Un ejemplo es el caso de un potente sistema de salud que se topa ante la no ocurrencia del supuesto que el beneficiario se traslada de su localidad al centro de atención primaria.

3.           Un comportamiento puede tener un impacto importante.

Muchas veces cuando una economía llega a los límites de lo racionalmente tolerable, como por arte de magia, se observa una salida. Dicha salida se encuentra muy asociada al cambio de comportamiento de las personas que se encuentran dentro del sistema económico; por supuesto que hace sentido, pues los humanos somos altamente adaptables al punto que pudimos florecer incluso en eras glaciales. Las conductas a las que van renunciando la personas se asemeja a la Ley de Utilidad Marginal pero empezando desde el final: Ordenadamente se van desacoplando de aquello que consideran menos necesario hasta llegar a lo más necesario.

En economía, aunque muchos no quieran reconocerlo, todo tiene detrás una conducta humana, un comportamiento que puede cambiar y modificar enormemente e impredeciblemente supuestos económicos que llevan siglos.

La adaptabilidad es costosa, por lo que una vez que se descubre una lógica establemente predecible, se desarrollan las heurísticas. El problema ocurre cuando lo predecible que hay detrás de una heurística se pierde, dando paso a la incertidumbre. La crisis actual obedece a una serie de procesos de cambio en las heurísticas. Debemos encontrar algo mejor que un bono del tesoro de EEUU y debemos ser menos automáticos cuando nos hablan de la tasa LIBOR. El impacto económico se produce o por un complemento de permanente retroalimentación entre los cambios de expectativas y los cambios en conductas. Nuestra crisis global actual se relaciona con el alto costo en que se incurre para tomar decisiones que antes no eran siquiera materia de discusión, llevando a reconfigurar nuestros comportamientos, que a la vez cambiarán los patrones económicos.

4.            A lo mejor no toda política pública se implementa mediante programas, también se pueden emplear “empujoncitos”.

No todos los problemas públicos requieren de programas con ejecuciones presupuestarias, personal contratado, oficinas regionales, camionetas ni equipos computacionales. A veces basta con incorporar “empujoncitos” en aspectos clave de las decisiones o en el momento de la ejecución del comportamiento por parte del ciudadano. Un “empujoncito” puede permitir la relocalización de fondos importantes en otros sectores del Estado.

5.            Mientras estamos discutiendo como Estado si se debe o no recurrir al uso de behavioral economics, desde hace años el mercado va generando “empujoncitos” sobre los ciudadanos y, terriblemente, en direcciones diferentes.

Sobre el uso o no de estos “empujoncitos” o de soluciones basadas en behavioral economics, por parte del Estado, tiene una discusión amplia. No obstante en el caso de los escenarios de mercado, es altamente probable que los oferentes privados introduzcan dichos “empujoncitos” para ser favorecidos en una decisión de compra o en un comportamiento por parte del usuario.

Un criterio para definir la magnitud de la intervención del Estado mediante behavioral economics sobre la demanda es que sea lo suficiente para contrarrestar los “empujones” provenientes de la oferta. No estamos hablando de impuestos o variables relacionadas con incentivos, estamos hablando de pequeños cambios que puedan poner al ciudadano en mejores condiciones para comparar sus alternativas.


[1] Si bien no existe una traducción exacta para el término inglés “Nudge”, debido a forma en que se usa el término “empujoncito” es el que más se acerca.

[2] Richard H. Thaler, Cass R. Sunstein, Nudge: Improving Decisions About Health, Wealth, and Happiness. 2008. Yale University Press.

[3] A partir de estimaciones del Autor.

[4] Dan Ariely, Shu Ll. Mazar, et. Al (2011) When to sign on the dotted line? Signing first make ethics salient and decreases dishonest self-reports. Harvard Business School NOM Unit. Working Paper Nº 11-117.

[5] Adaptado de Richard Thaler. Mental Accounting and Consumer Choice. Marketing Science Vol 27 Nº 1. Enero – Febrero de 2008 pp 15- 25.

[6] Daniel Kahneman, Mapas de Racionalidad Limitada: Psicología para una Economía Conductual. Revista Asturiana de Economía. Nº 28. 2003 pp. 181 – 225.

[7] Barry Schwartz. The Paradox of Choice: Why More Is Less. HarperCollins, 2005

[8] Kenneth Arrow. Social Choice and Individual Values. Yale University Press, 2012

[9] Behavioural Insights Team. Annual Update 2010 – 2011. United Kingdom Cabinet Office. 2011.

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