CENSORES: UNA PROPUESTA SIMPLE Y OBVIA PARA EVOLUCIONAR DE LA ETAPA INFORMÁTICA A LA ETAPA DE LA INFORMACIÓN EN LOS PROCESOS DECISIONALES DEL ESTADO

No es nada difícil, no hay ciencia ficción en lo que se propone. Simplemente observar e ingresar sistemáticamente información.

Publicado en la Revista Gestión Pública y Desarrollo, Diciembre de 2011

La falta de información para la toma de decisiones continúa siendo un problema estructural en la mayor parte de las organizaciones públicas. La existencia de este problema radica en que los datos y la información generada a partir de ésta corresponde a necesidades de la ejecución de un proceso (por ejemplo, el proceso presupuestario) y no a las necesidades de gestión y análisis más estratégico de la organización (por ejemplo, comprender las relaciones entre los servicios y el impacto que tienen en la realidad). El emplear las respuestas en preguntas incorrectas llevan, por lo general, a decisiones con costos económicos muy altos para la sociedad.

Por otra parte la información no se encuentra sistemáticamente integrada con los procesos decisionales, siendo en consecuencia más evidencia que información, perjudicando el desempeño de la organización. Vale decir, tenemos mucha información pero esta no se integra con los procesos formales y/o emergentes de decisiones en el Estado, por lo tanto, no tienen mucha utilidad.

 

¿Cuánto puede costar manejar un Estado a Ciegas?

Diagrama. Disyuntivas ante incrementos de productividad ¿Aumentar la Eficiencia o Eficacia?

Definitivamente nos cuesta el Futuro. Este diagrama resume adecuadamente la composición de los costos derivados del privilegio entre información de procesos e información para la toma de decisiones. Las líneas curvas representan funciones de productividad entre eficacia (impacto o resultados de luna actividad) y eficiencia (menor uso de recursos por actividad realizada). Cuando surge un cambio tecnológico, como por ejemplo los avances en informática, se genera un desplazamiento de las curvas de productividad. La pregunta es cómo capitaliza el Estado este aumento en la frontera de productividad? ¿Maximizando el ahorro y manteniendo el mismo impacto o maximizando el impacto y manteniendo el mismo costo?

Por lo general ni siquiera se alcanza a desarrollar esta pregunta. La inercia misma del Estado, exige información orientada a la ejecución presupuestaria, que tiene que ver directamente con eficiencia en el uso de recursos y no en eficacia. Por tanto, los patrones de decisiones se centran en eficiencia y no en eficacia. En consecuencia, el costo de oportunidad de no utilizar información relacionada con resultados e impacto es muy alto pero desconocido. Incluso el hecho de contar con aumento presupuestario sostenido cada año y utilizando información basada en procesos y no en resultados es una garantía que se está generando una brecha gigantesca de desperdicio de recursos y costos de oportunidad de impacto en la población.

Así, el costo de las decisiones y de la falta de información de calidad resulta sumamente alto para el Sector Público. Asignar recursos con poca o nula información adecuada, usar estadística “presupuestaria”, o  resolver un mismo problema de decisión con diferentes procedimientos analíticos a lo largo del tiempo, generan consecuencias que se reflejan en costos a nivel de la ejecución presupuestaria, así como costos de oportunidad en el cumplimiento de las metas de gobierno. De nada sirve tener a los mejores profesionales en el Estado si es que no se cuenta con información de calidad para las decisiones, especialmente aquellas que versan sobre resultado.

el límite entre los sistemas informáticos y los sistemas de información es la voluntad de las personas.

Por qué la información para la toma de decisiones en Perú es insuficiente?

En primer lugar hay que especificar que la información para la toma de decisiones no solo es insuficiente para Perú, sino que, al menos, para la mayoría de los países latinoamericanos. Entre los aspectos que limitan la suficiencia de información para la toma de decisiones tenemos las siguientes:

1 . Tenemos un TIC nervioso y compulsivo….

En primer lugar se encuentra la tendencia compulsiva a instalar sistemas informáticos. Los sistemas informáticos, desde la década de los 90’s han ido ingresando como soluciones para la producción de información de calidad dentro del sector público. No obstante, desde mediados de la década de 2000, se ha observado un rendimiento decreciente de esta solución técnica. Los sistemas informáticos tienen una capacidad enormemente ordenadora de información y una rapidez de distribución de la misma, aspecto que ha sido aprovechado enormemente por entidades tanto del sector público como del privado. Lo que no contemplan los decisores de adquisición de sistemas informáticos es que hay diferencias entre un sistema informático y un sistema de información. Mientras que el primero se centra en los dispositivos, procesos y programación, el segundo incorpora personas. El primero implica el diseño de un sistema lógico, mientras que el segundo implica un sistema social – económico u organizacional. En resumen, el límite entre los sistemas informáticos y los sistemas de información es la voluntad de las personas.

2. Producimos información solo si es que somos “mantequilla”, caso contrario hacemos “mantequilla” a la información:

Justamente la voluntad de las personas constituye el segundo problema en el trabajo con información. Pero no hablamos de la voluntad desde el punto de vista de los valores morales, sino desde el punto de vista de la racionalidad del uso de información al interior de las organizaciones públicas, la relación costo / beneficio que perciben las personas con respecto a los sistemas.

Tanto en Perú como en otros países latinoamericanos, la misma entidad pública que produce la información, la usa tanto para gestionar como para hacer rendición de cuentas. ¿Qué es lo que pasa en una entidad pública si es que no va a cumplir las metas de desarrollo? Simple, va a presentar la información de la forma más acomodada para demostrar el cumplimiento de dichas metas. El problema surge cuando esa información orientada a rendición de cuentas es empleada en procesos decisionales, llegando un momento en que la organización se encuentra en un franco estado de esquizofrenia porque la realidad no se condice con la información que maneja sobre la misma. Un ejemplo de esquizofrenia es cuando dicen “no hay delincuencia” en una comisaría que tiene un bono de éxito en el descenso de denuncias, donde tendrán incentivos por no registrar denuncias de ciudadanos víctimas de delitos.

3. Fomentamos la construcción de Pirámides de data con esclavos informáticos.

Creer que el rol de ingresar información es parte de las obligaciones de los trabajadores, suponer que todos los funcionarios van a ingresar la información porque el manual de organización y funciones lo indica así, es caer en una ingenuidad demasiado alta y en una esclavitud demasiado dolorosa desde el punto de vista informacional. En la medida en que un actor no reciba un beneficio a cambio por ingresar datos (como por ejemplo recibir información que le facilite el desarrollo de sus funciones), simplemente dejará esta actividad como última prioridad y una entidad que trabaja con información ingresada como última prioridad va tener procesos decisionales de mala calidad. En reiteradas ocasiones la queja de los trabajadores es la misma: ingresar datos que no les representa beneficio alguno para mejorar su trabajo y en consecuencia, hacer un esfuerzo adicional para producir información para la gestión.

4. No queremos hacer aquellas preguntas que nos muestre la realidad tal como es.

Otra limitación, se relaciona a que no existen preguntas concretas, y no existen preguntas porque no existen procesos decisionales reales; solamente los procesos decisionales por procedimiento normado. En este sentido, no tener la pregunta correcta es más grave que no tener información. No tener la pregunta correcta nos lleva a respuestas mecánicas, que ni siquiera se acercan al nivel de una respuesta obvia. Terminamos teniendo detalle respecto de cómo hicimos todos los procedimientos de gasto, con respecto a cuánto hemos producido. El Estado es como una enorme “plataforma de artillería” que dispara proyectiles con rapidez y minuciosidad en el procedimiento, pero que nunca sabe si es que dio en el blanco y que por egoísmo o por humanidad, tampoco quiere saberlo. Es de esta forma que podemos asegurar que compramos los insumos y servicios necesarios y que fueron entregados pero no sabemos qué efectos concretos tuvieron en los ciudadanos y en los territorios que habitan.

No hay grandes pretextos para impedir que se implemente este modelo. Los beneficios son inmensos y liberamos a las entidades ejecutoras del dilema de con qué información trabajar.

¿Cuál es la solución “mecánica” a este problema?

La respuesta mecánica a este problema apunta a proponer las negaciones de los problemas. Vale decir, licitar proyectos de sistemas de información y no de TIC’s, aumentar la auditoría en los procesos de levantamiento de información de las entidades públicas, generar módulos de consulta que sean de utilidad cada tipo de trabajador que ingresa cada tipo de información. Que incorporemos mediciones de impacto y, obviamente, aumentemos la inversión y el gasto relacionado a estos temas. Ojalá todo esto con un préstamo de la Banca Multilateral para tener acceso a los “casos de éxito”. Si cree que éstas son las respuestas correctas, puede terminar aquí la lectura del artículo.

¿Cuál es la solución “obvia” a este problema?

La respuesta obvia a este problema es que aplicar la respuesta mecánica anterior resulta demasiado costosa y de muy baja viabilidad para el Estado en su conjunto. En consecuencia, el rol lo tiene que hacer otro agente al que le represente menor sacrificio frente a los actores actuales con incentivos en ahondar en la dimensión de eficacia y resultados para brindarlos posteriormente a los actores involucrados y puedan tomar mejores decisiones.

Los Censores, no censuradores, una nueva función que se oriente a levantar constantemente información primaria territorial.

Los Censores, son profesionales jóvenes asignados en los distritos de mayor vulnerabilidad social.  Su única función, función especializada es obtener sistemáticamente información sobre el territorio en cuestión. Dicha información es sobre diferentes temas que se relacionan directamente con decisiones importantes en diversas instancias subnacionales o nacionales del Estado, principalmente relacionadas con resultados de las actividades.

No es nada difícil, no hay ciencia ficción en lo que se propone. Simplemente observar e ingresar sistemáticamente información, todos los días laborales por medio de una plataforma de información que centraliza, tabula la información y la deriva a la entidad pública correspondiente. Son el último eslabón de una cadena de gestión pública que nos informa si es que al final de tanto trajín, sirvió o no el esfuerzo.

En este escenario, la información no es levantada por los propios ejecutores de las políticas públicas, Puede ser una función fortalecida de CEPLAN por ejemplo, quedando libre de conflictos de interés y con información más disponible para la ciudadanía.

El Censor puede ser un sociólogo con base estadística o metodológica comprobada, foráneos de los distritos a los que van a residir, hábil para la construcción de instrumentos, con condiciones físicas para transportarse dentro del distrito, con la juventud suficiente para tolerar cambios de destinación hacia otros puntos del país.

Por otra parte hay un área central que formula las preguntas, en coordinación con las entidades públicas y solicitan a los censores que completen la información. Las respuestas son procesadas por y publicadas o distribuidas área central.  Considerando un escenario de de 900 distritos en condiciones de vulnerabilidad social, 1.5 preguntas de investigación promedio al día que pueden resolver y 270 días de trabajo para ellos, se obtiene la capacidad de responder más de 400 preguntas de investigación con al menos 900 datos cada uno, lo que representa estadísticamente un error en torno al 3.3% con un 95% de confianza.

Relación Costo – Beneficio

Considerando los supuestos anteriores, y un pago de 4.000 soles mensuales por cada censor, estaríamos hablando de una planilla anual de 51 millones de soles. Considerando un costo anual para el área central por 9 millones de soles, se obtiene un total de 60 millones de soles. Contra dicho costo ¿cuáles son los beneficios? Supongamos, aunque siendo muy severos y pesimistas en el escenario, que una buena información, sólo a nivel presupuestario mejora el 2% de su ejecución, ya sea en reducción de costos (se gasta menos) o en mejoramiento en la destinación de los mismos (equivalente a como si se hubiera recibido más fondos). No obstante el ejemplo, estimo personalmente que el impacto puede ser mucho mayor.

Cuadro. Ejemplo de Beneficio en un escenario de impacto en el 2% sobre un subconjunto de programas presupuestarios y ejemplos de preguntas que se pueden hacer a los Censores.

Programa Presupuestario Valorización

(PIM 2011) en Nuevos Soles

Ejemplos de Preguntas que podemos hacerle al Censor en el territorio 2% de mejora
047: EDUCACION BASICA

11,310,319,542

Porcentaje de un grupo de niños elegidos al azar respondieron satisfactoriamente instrumentos de evaluación

226,206,391

044: SALUD INDIVIDUAL

7,600,052,430

¿Cuántas personas que necesitaron acceder a servicios de salud pudieron acceder oportunamente?

152,001,049

014: ORDEN INTERNO

4,399,948,844

¿Cuáles son los 5 temas que pueden generar problemas a nivel de orden interno?

87,998,977

048: EDUCACION SUPERIOR

3,272,655,372

¿Existe déficit de algún tipo de carrera técnica o universitaria en el territorio?

65,453,107

051: ASISTENCIA SOCIAL

3,120,554,736

¿Con cuántos días de retraso pueden estar llegando los productos / servicios de asistencia social?

62,411,095

004: PLANEAMIENTO GUBERNAMENTAL

2,097,411,667

¿Cuántos días después de la asignación presupuestaria llegan los bienes y servicios a la zona? ¿qué entidades públicas requieren coordinarse en este territorio?

41,948,233

039: MEDIO AMBIENTE

2,023,350,859

Para una muestra de proyectos públicos / privados, ¿existen irregularidades en medio ambiente?

40,467,017

025: RIEGO

1,594,448,392

¿Los beneficiarios están usando los sistemas  de riego?

31,888,968

012: IDENTIDAD Y CIUDADANIA

958,551,018

¿Cuáles son los nuevos discursos en materia de identidad y ciudadanía?

19,171,020

023: AGRARIO

957,185,475

¿Cuál es el producto / servicio que más ayuda al agricultor y el que menos ayuda?

19,143,710

043: SALUD COLECTIVA

790,400,045

¿Tras 6 meses de una campaña de difusión, se observa un cambio de práctica en la población?

15,808,001

041: DESARROLLO URBANO

726,205,086

¿Hacia dónde está creciendo el asentamiento poblado? ¿Se están resolviendo los principales restrictores de calidad de vida?

14,524,102

016: GESTION DE RIESGOS Y EMERGENCIAS

542,546,945

¿Cuál es el grado de información de los principales responsables para situaciones de emergencia?

10,850,939

045: CULTURA

532,814,222

¿Cuán rápido se está desarrollando las industrias culturales del territorio?

10,656,284

Total

39,926,404,633

 

798,528,893

Fuente: Elaboración Propia a partir de Información Presupuestaria del MEF

Así, el retorno en la materia es de prácticamente 13 soles por cada sol que se invierte en censores. Recordemos que estamos en un escenario demasiado severo y pesimista.

No obstante, el impacto de la ejecución de las políticas públicas, por parte de las entidades con este nuevo modelo puede incrementarse en forma muy significativa, sin precedentes en la historia de nuestro país. No hay grandes pretextos para impedir que se implemente este modelo. Los beneficios son inmensos y liberamos a las entidades ejecutoras del dilema sobre con qué información trabajar. Solo se requiere un mínimo de voluntad política para su implementación, es una de esas oportunidades que no se deberían dejar escapar, nuestros hijos nos lo agradecerán enormemente.

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