Publicado en la Revista Gestión Pública y Desarrollo en Agosto de 2011

Corrupción y Estado son dos conceptos que la gente asocia intuitiva y naturalmente. Nos indignamos cuando vemos actos de corrupción pero sentimos que no se aplican las sanciones ejemplares, no sabemos de historias de justicia contundente en la materia ni nada que parezca aleccionador para los actuales «calichines» que se están preparando para ser los grandes corruptos del mañana. Quizás el tema de la valoración moral de la corrupción y sus acciones legales asociadas no son un enfoque único y suficiente en sí mismo para reducir los comportamientos corruptos en el Estado. Este artículo busca aportar un punto de vista más asociado desde las ciencias del comportamiento (psicología y economía) para formular una propuesta de mercado laboral que debiera reducir la corrupción en un punto sumamente neurálgico del Estado: La gestión del Capital Humano.

La corrupción es un delito social. Lo es porque destruye todo sistema de esfuerzos, acuerdos y expectativas expresadas ya sea en una organización, un mercado, la economía y la sociedad

Más que un problema moral, es un problema económico.

Utilizando la base de datos de Gapminder (www.gapminder.org) para el año 2009, si se realiza un cruce de información entre el índice de corrupción levantado por Transparencia Internacional, el cual evalúa la percepción de corrupción en el sector público (mayor puntaje, menor corrupción percibida), frente al ingreso por persona ajustado por paridad de poder adquisitivo; se observa una relación positiva e incremental entre ambas variables. Los países que tienen menor puntaje en el indicador de desempeño, son los que tienen menor ingreso y en el caso contrario, los países de mayor ingreso tienen mejores niveles de desempeño con respecto a la corrupción.

En el caso de Perú, tenemos casi la misma percepción de corrupción y el mismo ingreso per cápita que China. Llama la atención algunos países europeos que tienen puntajes bajos en relación a su vecindario como Grecia, Portugal y España países que en la actualidad (2011) están en proceso de rescate financiero.

Definitivamente hay una relación entre corrupción y poder adquisitivo de los países, es una relación fuerte. Por tanto la corrupción un aspecto importante que involucra personas, racionalidad económica e instituciones (reglas del juego).

En consecuencia, la corrupción es un delito social. Lo es porque destruye todo sistema de esfuerzos, acuerdos y expectativas expresadas ya sea en una organización, un mercado, la economía y la sociedad. Simplemente aquello en que el ingreso es desproporcionado con respecto a una actividad como producto del uso inadecuado de un poder o responsabilidad es un acto carente de moral en si mismo pero económicamente destruye la regulación de expectativas de relación costo – beneficio para las personas, fomentando un caos sistémico muchas veces irreversible. Cuando la práctica de la corrupción es mayor, llega un momento en que sustituye un mercado o este puede verse estructuralmente cambiado.

Otro aspecto importante asociado a la corrupción es la rapidez de su crecimiento. La corrupción hace que se generen mas intermediarios y cada uno de ellos quiere cobrar más, lo que hace que el valor se deposite en el pago de favores, cupos o coimas al punto que el flujo de recursos se queda atascado ahí, estancando el funcionamiento de la organización.

¿Hay más corrupción en el sector público que en el sector privado?

Siendo un problema económico, la corrupción es un derivado del problema de agencia, al ser una distorsión en la decisión del uso de facultades de alguien que ejerce un rol intermediario.

Muy probablemente, la diferencia entre la corrupción en el sector público y el privado tiene que ver con la diferencia en la naturaleza de la definición del intermediario. En un mercado, el intermediario puede existir sí y solo sí tiene un rol específico que resuelve o sostiene el funcionamiento del mismo. Un ejemplo es el transportista de productos agrícolas en zonas aisladas. Son pocas las personas dispuestas a asumir el riesgo y por tanto exigen un premio alto a través de diferentes medios: Éticos y no tan éticos. No obstante, su existencia permite sostener el dicho mercado. En el caso de zonas de producción más cercanas, que tienen una alta cantidad de alternativas de transporte, no se observan los medios «no tan éticos». En este sentido hay condiciones que hacen que el mercado disminuya la corrupción. Bajo otras condiciones el mercado aumenta la corrupción pero eso es materia de otro artículo.

De lo anterior se puede concluir que existencia de un mercado, fuertemente asociada a un monopolio o peor aún, un monopsonio, permite contar con mayores espacios susceptibles a corrupción.

En el caso del sector público, el problema es que simplemente la creación de diferentes espacios de intermediación tienen naturaleza no económica y muchas veces más normativa, lo que termina colocando cuantos intermediarios pueda aguantar una hoja de papel, sin prueba ácida alguna de las consecuencias económicas que ello puede tener. Al mismo tiempo, la discrecionalidad de los empleados públicos es sumamente reducida, lo que agrava aún más la dispersión de intermediarios por la especificidad de las funciones. Es por ello que la probabilidad de encontrar personas desarrollando acciones corruptas es mayor en el estado que en el sector privado.

Medidas como reducir el sueldo techo, el no colaborar con la entrega oportuna de información, el reemplazar decisiones económicas en materia de recursos humanos por decisiones normativas y políticas son las prácticas que han dibujado un rostro poco confiable de la gestión pública peruana en los últimos años

La corrupción genera una cultura de siervos en vez de servidores

Uno de los principales problemas que presenta el sector público del siglo XX y principios del XXI es la desconexión y la falta de elementos de coordinación entre diferentes unidades orgánicas dentro o entre entidades del Estado: Dicho de otra forma, el Sector Público se compone por islas y archipiélagos. Vivir en islas o archipiélagos es algo muy complicado para un servidor público. No hay muchas alternativas en el caso que un trabajador quiera abandonar la institución, pues su historial, sus meritos y logros no se encuentran debidamente registrados como para que el resto del sector público se entere. El servidor se encuentra atrapado en una isla que tiene un dueño. Entonces, el hecho de nacer y morir en el mismo territorio y depender del humor de un señor y trabajando duro se asemeja más al concepto de siervo feudal que de servidor público. Este escenario es el que constituye un primer caldo de cultivo para la corrupción. De acuerdo a mi experiencia, donde este fenómeno se da con mayor probabilidad es justamente en gobiernos locales.

La transparencia documental por sí sola no resuelve la corrupción, la hace más indignante.

Un cuarto elemento, tiene que ver con la poca capacidad de supervigilancia que se tiene sobre las decisiones de las organizaciones del sector público. Si bien se ha avanzado durante los últimos años en temas de transparencia (de hecho, contrariamente a lo que muchos creen, Perú ha sido uno de los primeros países en impulsar las leyes de transparencia en Sudamérica), actualmente predomina una transparencia de carácter más documental, la cual es poco funcional para combatir la corrupción, pues un papel «sucio» se puede limpiar con otro papel. Todo tiene un asidero o un espacio de interpretación para tomar las decisiones más bizarras a nivel de nombramientos, despidos y, sobretodo, evaluaciones.

La transparencia documental ayuda a la supervigilancia pero no es supervigilancia. La supervigilancia asume que se tiene un cierto poder al respecto. Por ejemplo, uno puede ver cuando un auto, flagrantemente, se pasa una luz roja, ¿y? El auto pasó, probablemente no hay un policía que esté ahí para sancionarlo porque un policía por semáforo es inviable de cubrir; ¿Uno va a seguir al auto, detenerlo y llevarlo a la comisaría? ¿Uno siquiera se atreve a denunciarlo con las consecuencias de tener que participar como testigo? Generalmente lo que muchos sienten es indignación y algunos sienten que la siguiente vez pueden pasarse también una luz roja. Lo mismo ocurre con la transparencia de la información, podemos ver la corrupción pero no podemos hacer algo, no es supervigilancia.

Servicio Civil, un esfuerzo de casi un siglo por controlar la corrupción, aún sin final feliz.

Al ser la corrupción un problema de intermediarios, el primer aspecto que se coloca en análisis en cualquier caso de corrupción son los empleados de confianza y las áreas de recursos humanos de las entidades públicas.

En el caso de los empleados de confianza, los gobiernos entrantes colocan personas en zonas clave tales como compras y abastecimiento, recursos humanos, contabilidad y finanzas. Toda autoridad tiene derecho colocar a la persona de su mayor confianza para poder sentirse seguro de las decisiones que toma pero no siempre éstas se encuentran libres del interés particular.

No obstante, un tema altamente sensible son las áreas de recursos humanos. De acuerdo a la evidencia y la experiencia, las áreas de recursos humanos tienen baja credibilidad entre los empleados públicos, por su baja capacidad de generar las condiciones de mérito, equidad e igualdad de oportunidades, las cuales no se traducen en expectativas claras que se expresan en líneas de carrera. Las jefaturas, usualmente mueven personal de un lado a otro sin considerar en las decisiones más que comerciar favores internos o mantener equilibrios de poder. Para entrar a ese mercado oculto de favores uno tiene que ceder dignidad y profesionalismo para obtener algún beneficio, al mismo tiempo que se va quedando atrapado en el feudo. El poder de un jefe de oficina de recursos humanos es sumamente alto pero no en gestión si no en política interna de la organización.

Esto no es una maldición exclusiva para el caso peruano. Los sistemas de servicio civil en América padecen de este problema. Todos los países, desde México hasta Chile, han intentado más de una vez el establecer reformas estructurales para hacer un servicio civil más sólido en materia de méritos. El problema es que no hay estructura que pueda montarse en el pantanoso factor denominado «estabilidad política». Mientras que se requieren décadas para forjar un servicio civil, los gobiernos no duran décadas, con alguna esperanza las instituciones pueden durar un par de décadas.

Si no se pueden destruir a los feudos, al menos hay que irlos globalizando: Propuesta de un mercado laboral público.

En el caso del sector público, al menos para los siguientes 15 años, es baja la probabilidad de terminar con el sistema de feudos, pero si es posible que estos puedan comunicarse mejor a través de un mercado laboral. Aún cuando no hay casos específicos de éxito en materia de reformas al Servicio Civil en América Latina (aunque sí en el tema de compras públicas), una reforma basada en un mercado público laboral tiene ciertas ventajas que se describen a continuación.

Reducción de las asimetrías de la información que le dan más alternativas a los trabajadores. Más que un tema de transparencia, el acceder a la información total del desempeño de las personas, de los concursos, de la reputación de cada entidad del sector público, permite una mayor capacidad para el trabajador del sector público por elegir hacia donde ir dentro del universo de entidades públicas que tiene un país. Generalmente lo que se observa es el desconocimiento de otras organizaciones, de la forma como se trabajó, incluso de lo que se paga. Por lo tanto, un mercado laboral debe tener esta capacidad informativa para los trabajadores.

Atracción de los mejores. Los mejores tienen que estar en las mejores organizaciones haciendo lo mejor que puedan en las mejores condiciones posibles. Un mercado laboral amplio implica atraer personas con altas capacidades de una entidad a otra. Esta ventaja disminuye la corrupción, porque las organizaciones deberán competir entre sí para atraer y retener a dichos talentos. Ello implica que deberán tener una reputación cada vez mejor y ofertas de condiciones de trabajo sumamente claras regulando mejor las expectativas. La consecuencia es que se van a formar líneas de carrera a lo largo del sector público y ya no solamente dentro de una organización. Por lo tanto, deberían emerger entidades menor tasa de corrupción en sus procesos de selección y por otra parte alternativas laborales para un profesional público en el momento en que se ve expuesto ante una situación de corrupción.

Producción de los mejores. Por otra parte un mercado laboral público identificará ciertas entidades que «forman» perfiles de alto rendimiento y que pueden ir a ocupar cargos en otras entidades. En la actualidad esto representa un problema porque existen entidades con un exceso de profesionales de alto rendimiento que se encuentran estacados por el límite de cupos en sus líneas de carrera. No obstante estas personas sobrecalificadas pueden ocupar cargos desafiantes en otras entidades. Eso ya dibuja al mercado laboral del sector público como un sistema interdependiente de producción, circulación y gestión de talento, a través de diferentes instituciones con nombre y apellido.

Capacidad de Regulación. Un mercado laboral público puede ser fácilmente regulado y en el caso del Estado Peruano se cuenta ya con un ente rector en la materia, que cada vez cuenta con más información y capacidades de identificar perfiles de cargo comunes o similares a lo largo del sector. Esto permite establecer las condiciones anteriores para consolidar un mercado ágil pero ordenado que fomente la movilidad del talento y en consecuencia la disminución de la corrupción en los sistemas de recursos humanos.

Es imposible, que por más altos que puedan ser los sueldos, que personas adecuadas en los puestos adecuados haciendo lo adecuado sean perjudiciales para la nación. Medidas como reducir el sueldo techo, el no colaborar con la entrega oportuna de información, el reemplazar decisiones económicas en materia de recursos humanos por decisiones normativas y políticas son las prácticas que han dibujado un rostro poco confiable de la gestión pública peruana en los últimos años. Pero también se cuenta con una entidad como SERVIR que tiene los recursos para revertir esta situación: su camino no es fácil pero tiene un final claro y eso es lo importante. SERVIR como un ente autónomo y regulador del mercado laboral público sería no solo una innovación para el Perú, sino que una innovación para este lado del hemisferio.